2019年全國兩會提案吉利李書福加快自動駕駛立法

2016全國兩會3月3日正式拉開帷幕。其中，全國政協十二屆四次會議于3月3日下午3時在人民大會堂開幕，3月14日下午閉幕。本次大會重點為"十三五"規劃建言獻策，將圍繞推動"十三五"規劃的制定和實施，組織3次大會發言。全國政協委員、吉利集團董事長李書福共帶來"加快自動駕駛立法"、"審慎、合理修訂民辦教育促進法"和"加強電子商務經營交易稅收管理"三個提案。

　　以下為提案詳細內容：

　　一、加快自動駕駛立法

　　自動駕駛汽車未來將成為汽車行業的發展方向，在個人、交通和社會方面都有巨大的社會價值。這一點，無論是在歐洲、美國，還是日本及中國等地區的行業及政府間都已形成共識。研究表明95%的交通事故和人的錯誤駕駛行為有關，自動駕駛可以從根本上糾正這一錯誤，真正有效降低交通事故死亡率并提高道路安全。自動駕駛也可以提高燃油經濟性高達15-20%。交通事故的降低將使交通更流暢，減少擁堵。國外一直在進行的利用自動駕駛技術實現的高速公路列隊行駛研究表明，在速度不超過100公里/小時的情況下，前后車間距離可以有效控制在5米以內，這將進一步解決高速或城市環線道路上的交通擁堵問題。另一方面，對消費者而言，在交通擁堵或上下班途中，駕駛往往成為負擔而不再是樂趣。車輛在自動駕駛模式下，自動駕駛可以解放駕駛員，使之更有效地利用車內時間??或休閑或工作。自動駕駛還可以為年邁者及殘障人士的獨立出行提供解決方案。目前沃爾沃、特斯拉、奔馳具有半自動駕駛功能的汽車已經上路。隨著相關技術的不斷研發、成熟和互聯網技術的高速發展，業界預期在未來10年之內越來越多的半自動駕駛或高度自動駕駛汽車會推向市場。但是，目前各國及地區的相關法律法規對于自動駕駛汽車上路試驗及隨后的大規模推廣還存在著各種障礙。

　　我認為，自動駕駛對中國汽車行業的發展帶來了新的挑戰和機遇，提前判定可能發生的問題，盡早進行立法的預案工作，已經刻不容緩。其迫切性和必要性主要體現在如下幾點：

　　1、自動駕駛方面的立法已經成為新的國際關注點

　　目前，美國國家公路交通安全管理局正在從美國聯邦政府層面引導制定適應自動駕駛的相關法律法規，計劃取消一些業已陳舊的汽車安全法規，引導協調各州政府層面的法律法規，使得汽車制造商能夠更加順利地上路測試自動駕駛汽車，促進自動駕駛汽車的發展與推廣�？偛课挥谌鹗咳諆韧叩穆摵蠂鴼W洲經濟委員會下屬的相關工作組(WP21,WP29)正在研究如何修改現行的法律法規使得自動駕駛可以合法上路，比如如何從法律上允許駕駛員從事駕駛以外的活動�？偛课挥诓剪斎麪柕臍W盟總部也正在同時展開相關討論及研究工作，如何修改現行有關駕駛的法律法規(ECER79)從而支持自動駕駛的健康快速發展。日本也提出要在2020年之前實現自動駕駛汽車方面的立法，而且還將自動駕駛作為今年9月七國集團交通部長會議的議題，預計會在年內匯總出法規草案。

　　2、中國情況具有自身的復雜性和獨特性

　　雖然國際上的標準能夠提供很大的借鑒意義，但也需要制定符合自身情況的行業標準和法律法規。尤其需要考慮中國路況的復雜程度，包括道路設施、路面車輛類型、行人、信號措施、汽車社會化發展的初始階段等。

　　3、一項立法或行業法規的修改需要一定的周期

　　盡早開始對自動駕駛立法的考慮，有助于樹立中國自動駕駛行業規范，推動行業良性發展，引導社會投資。而且，能夠憑借相關立法和行業規范的確立，最大化促進相關產業在“中國制造2025”大戰略中實現國際舞臺上的彎道超車。

　　具體到自動駕駛立法的內容和制定，我認為要考慮以下幾方面：

　　研究分析我國現行的法律法規，識別并著手修改阻礙自動駕駛發展的相關條款。比如公安部負責駕駛員駕駛行為的相關法規，可以研究如何允許駕駛員在車輛自動駕駛情況下可以雙手離開方向盤，從事駕駛以外的活動，如睡覺或工作。工信部負責車輛安全，涉及車輛安全強制認證要求，質檢總局負責的產品召回中關于產品安全的要求，自動駕駛模式下發生事故所涉及的民事責任歸屬，自動駕駛模式下是否不再適用刑事責任問題等問題的研究。

　　作為一項新的技術，自動駕駛的最終推廣一定離不開用戶的廣泛接受。政府要引導汽車廠家或零部件供應商以及大學科研機構重視用戶體驗，開發出來的自動駕駛技術一定要能夠提供更好的用戶體驗，而不是更復雜的車內操作體驗，從而為自動駕駛的推廣奠定良好的用戶基礎。

　　自動駕駛對解決大中型及特大城市的交通擁堵、空氣污染等能夠取得更為顯著的社會效應，這些地區也更急需自動駕駛。國外比如大規模的瑞典DRIVEME自動駕駛試驗項目就是在哥德堡市民上下班道路上開展。為確保自動駕駛的試驗示范對實際工作具有更好的指導研究意義，經過仔細驗證后可以大膽考慮在高度自動駕駛汽車的最佳適用環境，如北京的5環6環等地段展開，并推動自動駕駛試點區域的建設。

　　自動駕駛的發展要求全面考慮立法的相關產業政策。要綜合考慮如何制定相關的產業政策，包括技術路線、行業標準、安全規范、交通執法、保險責任等各個層面。也要考慮城市規劃方面的立法,包括基礎設施改造，智能交通規劃，智慧城市的規劃等。在相關責任方方面，要慎重考慮廠家、駕駛員、行人、保險公司等方面的權責界限，加快促進產業在全員公認和遵守的軌道上迅速發展。

　　二、審慎、合理修訂民辦教育促進法

　　關于民辦教育促進法的修訂，有兩項主要內容引人注目，一是取消“合理回報”制度，二是建立營利性和非營利性法人登記制度，對民辦學校實施分類管理。這引起了社會各界的強烈反響和熱烈討論。當下，改革民辦教育制度、修訂民辦教育促進法是大勢所趨，但是，上述兩種制度的變革是否更符合實際、更科學合理、更能促進民辦教育的發展，還值得繼續深入研究。而有些政策，如“舉辦者辦學投入資產視同充公或捐贈”極有可能導致舉辦者的“政策性恐慌”，進而出現“逆向選擇”，給民辦教育的持續發展造成重大傷害。修法的目標和結果是要促進民辦教育的可持續發展，而不是、也不能促“退”，更不能促“死”。在完成相關上位法的修改、特別是建立、完善配套政策之前，不宜馬上取消合理回報制度，也不宜對民辦學校倉促實施分類管理。具體提出以下建議：

　　1、妥善處理合理回報制度的存廢。合理回報制度是鑒于現階段民辦教育主要特征是投資(出資)辦學而非捐資辦學的基本國情，和基于公平正義的價值原則所作的符合民辦教育實際的正確決策，是國家對民辦教育鼓勵和支持的法律承諾，它“給民辦教育帶來了春天”，在很大程度上激發了社會力量投資辦學的積極性，促進了民辦教育體系和優質資源的逐步形成。但是，在推行分類管理的時機還不成熟的情況下就取消合理回報制度，勢必會割斷政策的連續性，不僅影響現有民辦教育投資者的再投入，還會影響那些正準備投資辦學者的信心。而事實上，一方面合理回報制度一直沒有明確具體的規則依據可供遵循，可操作性不強;另一方面，民辦學校無論是否具備條件，也大多因制度缺失而不能取得或名正言順地取得回報�？梢�，“合理回報”制度并不是不可行，也不是難于執行，而是根本上沒有執行。因此，如果在短時間內難以推行分類管理制度，則應保留合理分配制度，并借鑒江浙等地區經驗加以完善，由國務院制定具體辦法，明確規定各項規則，增強該制度的可操作性，使其變得真實、具體、可行。

　　2、完善配套政策法規，差別推進分類管理。完善配套政策法規是推行分類管理的前提條件和基礎保障，不解決這一問題，分歧將會繼續存在�，F實中，民辦學校投資辦學主體具有復雜性與多樣性，民辦學校呈現出不同的發展趨勢，有的學校完成了辦學積累，走上了捐資辦學之路;有的學校發展得相當成熟，辦得亦有水平，初步體現了向“公益性”回歸;有的學校則還處于滾動發展階段，尚未脫離生存危機，急需政府的支持。因此，當下實行無差別的“分類管理”時機還不成熟，去年民辦教育促進法修訂“暫不交付表決”亦說明條件還不具備，搞“一刀切”不科學，應為民辦學校分類管理改革留有足夠探索的空間。較為合理、穩妥的做法是在地域上體現差別，在時間上區分階段，給不同類型的民辦學校以不同時限的過渡期間。在此期間，政府應繼續完善投資辦學的政策環境，探索建立民辦教育的市場機制，加大財政支持的力度，進一步吸引民間資金進入教育領域。要徹底擯棄“姓資姓社”傳統思維習慣，不分公辦民辦，主要看績效，看投入產出，看成長性。對于那些捐資辦學的，政府可以全面接管，明確其公益性事業法人性質。對于那些明確為投資辦學的，確認其經營性事業法人性質，并一如既往地給予相應的政策支持。

　　3、合理切割教學與后勤，限定營利性范圍。民辦教育機構的教學部分，其宗旨是服務發展國家教育事業，所收取的費用只能用于日常教學支出，不具有營利性是理所當然的，而其后勤服務部分特別是民辦高校的后勤服務完全是社會化經營性質，就理所當然的要有盈利。因此，修法時，應當實行教學與后勤服務兩部分的合理切割，教學部分不以營利為目的，后勤服務部分要經營化管理。同時，民辦教育的營利性應限定在一定的范圍之內，以財政性經費、捐贈資金舉辦或者參與舉辦的教育機構不得設立為營利性組織。推行分類管理，應做到精準立法，合理修法，有放有收，這樣，既利于民辦教育發展，又防止過度營利性教育機構泛濫，避免從一個極端走到另一個極端。

　　4、修法時應進一步明確民辦學校享受同級同類公辦學校同等的稅收優惠政策，規定強有力的扶持措施，消除政策性障礙和歧視，實現公平正義的價值，保障民辦教育事業的良性循環發展。

　　三、加強電子商務經營交易稅收管理

　　隨著移動互聯網的普及，電子商務已經由最初的網上銷售進入到新的階段。各類新的業務模式如雨后春筍般蓬勃發展，線上線下的互動滲透到了人們日常生活的方方面面??從餐飲到教育，從家政到醫療，從約租車到汽車后市場服務，為經濟發展注入了新的活力。

　　然而，由于電子商務交易普遍具有虛擬性、無紙化、隱匿性等特點，雖然現有法律規定與實體店納稅標準一視同仁，但客觀上，實際上，網絡交易不僅給現行的稅收制度帶來了新的挑戰，也給稅務機關進行稅源管理帶來了難題，及時解決電子商務交易的稅收問題，對創造一個公平、健康的發展環境十分重要。在過去的一年里，我們看到，部分省市的稅務機關已經開展了稽查工作并對個別公司的稅收違法行為進行了處理。然而，我國對電子商務經營交易的稅收管理仍然欠缺明確的頂層設計和法律規定。

　　1、目前，我國對電子商務經營的稅收管理仍在很大程度上處于盲區，存在主觀或客觀偷稅漏稅的情況，導致國家和地方稅收的流失。盡管在電子商務平臺上交易達成的方式有別于傳統交易，但其交易的實質并未改變，交易的內容依然是現實世界中的商品或服務，因此由其負擔相應的稅收既公平也合理。

　　2、電子商務經營稅收的不規范，也擾亂了正常的市場競爭秩序。目前實體經濟的稅收管理，已經有一套行之有效的成熟管理機制。電子商務在很多領域不僅與實體經濟開展競爭，在相當多的行業，實體經濟也開始向電商或者線上進行轉移，如果不盡快對不同的經營形態施行公平的稅收管理，會打擊實體經濟的創新能力，最終對整體經濟的良性發展造成傷害。

　　參考其他國家，美國很早就開始重視對電子商務稅收問題的研究，通過《互聯網稅收公平法案》、《數字產品和服務稅收公平法案》等多項法案維持了稅收中性原則，即對電子商務征稅不能多于、也不能少于其他商務活動。

　　據中國電子商務研究中心的資料顯示，上半年，中國電子商務市場交易規模已達到7.63萬億，同比增長30.4%。預計到2020年，電子商務零售行業將拉動經濟增長5.48個百分點。電子商務的市場規模和對我國經濟發展的重要性迅速提升，對電子商務經營的稅收管理也亟待我們去研究和解決。建議：

　　1、完善法律體系，加強對電子商務征稅的法律建設。首先，應制定統一的《電子商務法》，對電子交易、電子支付、電子商務合同、電子證據、電子商務稅收等問題做出規定，為電子商務這一近年來出現的新生事物提供總體指導。其次，應根據交易形式及內容的不同，逐步修訂現有的稅收法律制度，增加有關電子商務征稅的規定，為電子商務稅收管理提供可操作的法律依據。

　　2、在對電子商務經營的稅收管理實踐中充分考慮其特點，破除稅務機關和納稅人之間的信息不對稱，降低稅收征管的成本。在法律法規層面，應考慮針對各類電子商務業務模式的特點，對傳統稅收體系進行適當的調整。例如，在網絡約租車平臺的稅收管理中，對提供專車服務的個人，可以考慮由平臺代收代繳所得稅的方式，加強稅務機關在稅收實踐中的可操作性。在技術層面，應充分利用信息管理技術，推動稅務機關與電子商務平臺、支付平臺之間信息流通，推廣電子發票的使用，加強網上稅務登記和網上報稅體系建設，使得稅務機關在對電子商務經營進行稅收管理時，從源頭到征收再到后續管理的執行有力。

　　3、加強對納稅人信息的保護。對電子商務經營進行征稅，有賴于涉稅信息的獲取與共享。無論是掌握納稅人信息的第三方，還是稅務信息經過集中處理后匯集到的稅務機關，都可能在涉稅信息的采集、管理過程中濫用權力，進而侵犯到納稅人的信息隱私權利。因此，在制定和完善對電子商務經營稅收管理相關的法律法規時，應該考慮數據安全，確保在依法納稅與征稅的同時，為納稅人的信息隱私權提供有效保護。