2008-2019年土地確權政策匯總與解讀

目前，全國各地農村土地確權登記頒證工作進入關鍵時刻，從2008年中央提出開展這一工作，安徽、河南、湖北和海南等省市將于底基本完成，走過了8年的時間。我們來看一看這些年里發布了哪些土地確權相關政策，分別又有什么樣的細微調整?

　　2008年：明確提出農村土地確權

　　2008年10月，中共十七屆三中全會通過《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出要“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利�！�

　　在此之后，除了2011年中央一號文件(《國務院關于加快水利改革發展的決定》)密切關注水利建設外，其他年份發布的中央一號文件都對農村土地確權提出了要求。

　　2009年：穩步開展土地承包經營權登記試點

　　2009年中央一號文件指出，“強化對土地承包經營權的物權保護，做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織;穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶，嚴禁借機調整土地承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農民承包土地的行為。加快落實草原承包經營制度�！�

　　農業部從2009年開始開展土地確權試點，在2009至2010年間以8個村為試點，探索整村推進。

　　2010年：土地確權工作經費納入財政預算

　　2010年中央一號文件提出，“繼續做好土地承包管理工作，全面落實承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶’，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，保障必要的工作經費。加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”

　　2011年：力爭2012年底完成農村集體土地確權工作

　　2011年5月，國土資源部、財政部與農業部聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發證工作，力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。要按照土地總登記模式，集中人員、時間和地點開展工作，堅持依法依規、便民高效、因地制宜、急需優先和全面覆蓋的原則，注重解決難點問題。

　　2012年：穩步擴大農村土地承包經營權登記試點

　　2012年中央一號文件指出，“基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，穩步擴大農村土地承包經營權登記試點，財政適當補助工作經費�！�

　　據農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇，到2013年，土地確權試點擴大到50個縣。

　　2013年：用5年時間完成土地確權工作

　　2013年中央一號文件要求，“全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助。各級黨委和政府要高度重視，有關部門要密切配合，確保按時完成農村土地確權登記頒證工作。深化集體林權制度改革，提高林權證發證率和到戶率。推進國有林場改革試點，探索國有林區改革。加快推進牧區草原承包工作，啟動牧區草原承包經營權確權登記頒證試點�！�

　　該文件明確要全面開展土地確權工作，并定出了具體的時間表。在這一年，土地確權試點擴大到105個縣，為全面鋪開農村土地承包經營權確權登記頒證工作鋪路。

　　：可確權確地也可確權確股不確地

　　中央一號文件提出，“切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。穩定和完善草原承包經營制度，基本完成草原確權承包和基本草原劃定工作。切實維護婦女的土地承包權益�！�

　　它就農村承包土地確權可能遇到的具體問題，提出了確權的兩種模式：確權確地和確權確股不確地。所謂確權確股不確地，是在珠海、深圳等珠三角地區實施的農民承包地確權登記模式，這一模式下，農民不再擁有數量確切、四至清楚的土地，而是獲得由集體土地資源、資產等量化計算出的股份，通過擁有的股份獲得相應收益。

　　確權確地和確權確股不確地本是兩個平行的選擇項，但有些地方政府不愿實測土地而直接設置股權，行政推動“確權確股不確地”模式，使得部分農民擔心出現失地狀況。針對這種情況，，中央對這一確權政策做了微調。

　　在已有試點基礎上，農業部選擇了山東、安徽、四川3個省進行整省推進試點。

　　：總體上要確地到戶從嚴掌握確權確股不確地的范圍

　　中央一號文件明確，“對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍�！�

　　它將農村土地確權的兩種模式調整為主次關系，要求總體上要確地到戶。1月27日，農業部連同農業部會同中央農辦等六部門聯合下發《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，就這一問題做了更詳細的規定，“對農村土地已經承包到戶的，都要確權到戶到地。實行確權確股不確地的條件和程序，由省級人民政府有關部門作出規定，切實保障農民土地承包權益。不得違背農民意愿，行政推動確權確股不確地，也不得簡單地以少數服從多數的名義，強迫不愿確股的農民確股。”

　　據此，各省市對“確權確股不確地”范圍相繼做了嚴格要求，如河南省提出原則上要符合以下條件：經濟發達地區和城市近郊、已經實行集體經濟組織股份制改革的村組;納入城市發展規劃、產業集聚區建設規劃和國家重點建設項目規劃等，已經辦理土地征地手續或兩年內將被征收的承包土地;已經實行土地股份合作、股權明晰的村組;人均家庭承包耕地0.3畝以下，不適宜一家一戶分散經營的村組;一直以來堅持集體經營的村組;已經實現大面積土地流轉且四至邊界早已打破的村組;其他不適宜確權確地到戶的村組。

　　繼續擴大試點范圍，在進行3個整省和27個整縣試點的基礎上，再選擇江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個省(區)開展整省試點。其他省(區、市)根據本地情況，擴大開展以縣為單位的整體試點。

　�。豪^續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點

　　中央一號文件指出，到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證、經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，健全非經營性資產集體統一運營管理機制。穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，明確農村土地承包關系長久不變的具體規定。繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點。