2019年新修訂上海市信訪條例解讀

新修訂的《上海市信訪條例》(以下簡稱《條例》)自4月1日起正式施行。

　　《條例》制訂于1993年，2003年進行了第一次修訂。十年來，《條例》在暢通信訪渠道、維護信訪秩序、保護信訪人合法權益等方面發揮了積極作用。本市信訪工作呈現出“四個下降、一個好轉”的良好態勢??信訪總量大幅下降，自2007年起，本市信訪總量連續5年呈逐漸下降趨勢，2012年本市信訪總量與最高峰時相比下降了52.6%;聯名信大幅下降，2012年與最高峰時相比下降33.1%;群眾集體訪明顯下降，2012年與2006年相比下降23.2%;群眾到市上訪下降，2012年與2006年相比下降20%。信訪秩序持續好轉，沒有因信訪工作不力而產生重大群體性事件，沒有因信訪問題處理不當而產生重大負面社會影響。

　　但隨著法治社會建設和信訪工作的不斷推進，《條例》已不能完全適應新形勢下信訪工作的要求。近年來，上海市信訪工作積極探索，形成了不少制度創新的有益成果，有必要將行之有效的經驗以地方性法規的形式固定下來，形成長效機制。此次修訂，亮點不少。

　　強化信訪參政議政功能

　　信訪工作的目的是什么?新修訂的《條例》明確了信訪工作參政議政和權利救濟兩大核心功能，特別是增設了對“建議、意見”類信訪處理的規定，通過強化信訪工作參政議政功能，進一步保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。《條例》規定各級國家機關應當建立、健全人民建議征集制度。其中，將人大及其常委會頒布的地方性法規，通過的決議、決定，以及政府及其工作部門作出的決定、制訂的規范性文件也納入了提出建議、意見的范圍。這一規定使群眾不僅能對國家機關的具體工作提出建議、意見，還可以對具有普遍約束力的立法行為、行政決策等抽象行政行為進行監督，有利于推動國家機關依法行政，促進政府科學決策，提升公共管理和公共服務水平，從源頭預防矛盾的產生。

　　上海市信訪辦于2011年底正式成立人民建議征集處，至今已累計辦理各類人民建議意見1萬余件。

　　改變“信訪不信法”的信念

　　什么樣的訴求可以信訪?《條例》在修訂時以“法治信訪”理念為導向，針對立法機關、行政機關、司法機關的不同特點，進一步厘清了三類機關信訪工作的不同職責。此外，還進一步規定凡應當通過行政程序處理的事項，和應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的事項，不納入行政信訪受理范圍;對具體案件判決、裁定結果不服等申訴事項，不納入法院、檢察院信訪受理范圍。

　　這一規定體現了“行政程序優先、法定渠道為主、信訪渠道補充”的定位，最大限度地避免了信訪對法定受理途徑和法定程序的沖擊，改變“信訪不信法”的不合理信念，推動法治社會建設。

　　確�！凹�件有著落、事事有回音”

　　信訪人有哪些權益?《條例》在如何規范信訪機構自身工作上也狠下功夫，制訂了大量限制性條款。如對投訴請求類信訪事項，規定行政機關處理、復查、復核時應當出具書面意見，并對書面意見應當寫明的要素作了列舉，避免了行政機關在信訪辦理時的隨意性，切實維護了信訪人的合法權益。

　　為確保交辦件“件件有著落、事事有回音”，對于信訪機構轉送、交辦有誤的信訪事項，若不屬于本機關法定職權范圍的，應當及時將相關材料退回轉送、交辦機構，不宜直接對信訪人作出不予受理的決定，也無權轉送至其自認為有權處理的其他行政機關。《條例》還新增了信訪聽證條款，規定國家機關可以對重大、復雜、疑難的信訪事項舉行聽證，并且適用于所有信訪程序。

　　倡導“第三方力量”參與信訪

　　新修訂的《條例》對社會力量參與信訪工作予以明確，有助于進一步提升信訪工作的公信度。為更好地落實基層在信訪矛盾化解方面的作用，《條例》還新增了居委會、村委會等基層群眾自治組織在信訪工作中的協助義務。

　　需要特別說明的是，有不少人曾提議將“信訪代理”這一做法寫入條例。鑒于“代理”行為屬民事法律關系，與部分區縣“群眾動嘴、干部跑腿”的信訪代理做法不盡一致，同時地方性法規無權限制信訪人的委托代理權利，修訂案最終采納了“代信訪人提出信訪事項”的提法，既明確了社會團體、專業人士作為第三方可以通過信訪代理方式參與信訪工作，又力圖避免因過分強調信訪代理做法從而可能引發的負面效應。

　　把信訪核查終結寫入地方性法規

　　如何破解以往“小鬧小解決，大鬧大解決”的怪圈?上海自2008年3月起開始探索建立信訪事項核查終結制度，作為全國首個建立核查終結制度的省市，5年來依法終結了一批無理訴求，促使部分訴求過高的信訪人回歸理性，推動問題解決。

　　《條例》首次把信訪核查終結寫入地方性法規。信訪程序終結的，信訪人仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。