2019年武警消防體制改革方案

2月，中央發布了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案;3月，中央司法體制改革領導小組和公安部多次召開調研和研討會議，4月7日，公安部召開全面深化改革領導小組擴大會議;4月14日，全國公安機關改革辦主任座談會在珠海召開。一時間，本已稍有平復的傳言再次傳開，且更加猛烈的沖擊著本已平靜的部隊。為此小編想就公安消防部隊改革的相關工作再談一談我自己的看法，如有不到之處，敬請各位諒解。

　　一、現行消防部隊的體制究竟會不會改革?

　　可以這樣講，現行消防部隊的體制必改無疑。主要原因有以下兩點:

　　一是現行體制與黨的十八大提出的軍隊改革的要求不相適應。

　　有人可能會問，消防部隊與軍隊改革要求究竟怎么不適應，這還要從中國的領導特色說起。在中國這片土地上，要想知道社會將發生怎樣的變革，研究領導人的講話毫無疑問是最重要的。1978年，鄧小平曾說：“現在的問題是法律很不完備......領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。時間過去30多年，鄧公的話還是那么有道理，所以要想研究消防部隊怎么改革，毫無疑問必須研究的講話。履新中央以來，多次就國防和軍隊改革發表講話，這些講話可以在出版的《關于全面深化改革論述摘編》中找到，諸多講話中，最能全面體現其治軍思想的，還是在毛澤東誕辰120周年后一天的“一次重要會議”上的講話。這場會議的名字，至今未對外公布。透過會上的講話，不難發現，它事關國防與軍隊改革，事關打仗。這次講話明確提出軍隊結構要調整。對于“我軍總的數量規模還有些偏大，軍兵種比例、官兵比例、部隊和機關比例、部隊和院校比例不夠合理”的問題，指出：“必須優化規模結構，把軍隊搞得更加精干、編成更加科學”;尤其是還重點提及了“優化武裝警察部隊力量結構和指揮管理體制”。

　　另外，眾所周知，2013年12月，一場轟轟烈烈的內蒙古消防總隊烏海支隊打兵事件將消防部隊的管理體制推向了風口浪尖，事后，在總參謀部和武警總部的報告上批示：“要管好公安現役部隊”。據說，事后陳偉明局長曾在一次內部會議上講：“消防部隊險些斷送在我們這一屆領導手中”�？梢娺@時消防部隊的改革已經山雨欲來風滿樓了。跟著，周永康案發后，公安部的改革隨即開展，中央辦公廳調研室對消防部隊開展了工作調研，提出了“實行現役制下的職業化改革，保留負責滅火和搶險救援的現役體制，實行防消分開，整合相關力量，剝離部分職能”的工作意見，在報告上批示：“必須堅持軍是軍，警是警，民是民的原則，必須堅持黨對部隊的絕對領導”。從這一批示已經不難看出對公安現役部隊改革的決心。

　　二是現行體制與“依法治國”的要求不相適應。

　　我國實行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國人民武裝警察部隊，擔負保衛國家、集體財產安全和公民生命、財產安全的神圣使命，《憲法》、《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國人民武裝警察法》與這一職責相對應;另一方面作為公安機關管理的消防機構，具體履行政府消防管理的職責�！吨腥A人民共和國消防法》與此對應。這一體制直接導致在法律上出現了兩個消防主體，一個是作為國家武裝力量出現的軍隊主體，一個是公安消防機構出現的行政主體。

　　關于第一個主體，《國防法》中第二十二條明確規定：“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍現役部隊和預備役部隊、中國人民武裝警察部隊、民兵組成”�！度嗣裎溲b警察法》第二條規定：“人民武裝警察部隊是國家武裝力量的組成部分”。按照這兩個法律的規定，消防部隊理所當然的屬于國防武裝力量，這一體制在1983年武警部隊改組后至今，發揮著較為明顯的作用，主要體現在行政管理成本低，處置突發事件行動迅速等，但事情遠沒有這么簡單，按照《人民武裝警察法》第三條規定：“人民武裝警察部隊由國務院、中央軍事委員會領導，實行統一領導與分級指揮相結合的體制”。但眾所周知，邊防、消防和警衛部隊隸屬公安部直接管理，除了征兵、退役工作外，幾乎從未接受過中央軍委的管理，導致現實與法律的嚴重脫節。另外，按照《行政訴訟法》第十三條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對國防、外交等國家行為提起的訴訟”，也就是如果消防部隊作為國家武裝力量這一主體面貌出現，那么勢必導致消防部隊的行為不受《行政訴訟法》的約束。

　　于是便有了第二個行政主體，也就是《消防法》上第四條明確的“人民政府公安機關消防機構”;表面看起來好像解決了行政主體的問題，但這樣的主體又導致了一個新的問題，這個問題很簡單卻也很難回答，問題就是：消防機構到底是人民警察還是人民武裝警察?按照《人民警察法》第二條規定：“人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。也就是說人民警察的警種中并不包括消防，但其第六條又規定：“公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行下列職責：......(四)組織、實施消防工作，實行消防監督”;按照這一條的規定，人民警察的職責包括消防監督執法，消防監督部門理所當然的屬于公安機關的一個部分，尤其是《人民警察法》第五十一條還規定：“中國人民武裝警察部隊執行國家賦予的安全保衛任務”。明確將人民警察和人民武裝警察的職責和事權進行了分割，但眾所周知，現實的機構設置與法律規定嚴重不符，現實中的消防機構穿著武警部隊制服，領著中央預算的工資，吃著軍糧供應站供應的軍糧，開著武警牌照的軍車，怎么可能是公安呢?

　　不難看出，消防部隊現行的這種體制與“依法治國”的理念是相違背的，反觀十八大至今，的治國理政思路，“依法治國”貫穿其中。是第一位擁有法學博士學位的，履新剛剛20天，就出席紀念現行憲法公布施行30周年大會，并發表講話重申憲法高于一切，“依法治國”是治國理政的基本方式的講話。綜上所論，可以預見，消防部隊的體制必將進行改革。

　　二、現行消防部隊的體制會進行怎樣的改革?

　　對于每一名現役消防官兵來說，當下最想問的問題一定是這個，每個人都很關心現行消防部隊體制究竟會進行怎樣的改革?但估計能給出一個可靠答案的人寥寥無幾，原因無他，沒有可靠的官方信息或情報來源說明消防部隊的改革究竟會何去何從，但只要我們留心觀察，認真研讀現在已經公布的信息，還是能夠嗅出一些我們需要的情報信息。中國隱蔽戰線杰出人物李克農上將在談及如何獲取情報時說，他贊賞并實行的基本做法是95%從大量公開出版的報刊資料及有關報告中分析而得，只有5%靠秘密情報手段獲得。截至目前，我們能夠看到的涉及消防改革的文件主要

　　有以下幾個，下面我們簡要對這些文件進行分析：

　　(一)《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，這一文件涉及消防改革的內容主要有兩項，一是第31項中明確：深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。二是第55項：深化軍隊體制編制調整改革。推進領導管理體制改革，優化軍委總部領導機關職能配置和機構設置，完善各軍兵種領導管理體制。

　　(二)辦公廳、國務院辦公廳《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，其中提及：加快落實黨的十八屆三中全會部署的建立符合職業特點的司法人員管理制度改革任務，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業職務序列及工資制度�？赡苡械娜藭�認為司法改革與我們無關，但千萬不要忘記，司法工作指的就是國家機關及其人員依照法定職權和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動，其范圍涵蓋公安工作，因此，消防工作中的監督執法工作本身就是司法工作。

　　(三)、國務院《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關的三個改革方案，這一文件的出臺歷經中央全面深化改革領導小組、中央司法體制改革領導小組的多次會議醞釀，等中央領導的多次批示，又廣泛征求了各地、各有關部門和基層單位的意見，先后經中央全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會議審議通過，可以說是涉及消防部隊改革的最具體也是最權威的文件，絕對可以看做公安改革以及消防改革的綱領性文件。

　　意見和方案文件的全文目前雖然還不得而知，但從公開出的新聞信息中不難分析得出一些消防部隊改革的信號。下面僅對這一文件進行詳細分析。

　　在宏觀上，文件提出全面深化公安改革的總體目標是：完善與推進國家治理體系和治理能力現代化、法治體系相適應的現代警務運行機制和執法權力運行機制，建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制，建立體現人民警察職業特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度。這一目標中的重點是“建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制”。

　　那么如何建立符合公安性質任務的管理體制呢?

　　文件提出全面深化公安改革共有七個方面的主要任務、100多項改革措施。七大任務分別是：一是健全維護國家安全工作機制，二是創新社會治安治理機制，三是深化公安行政管理改革，四是完善執法權力運行機制，五是完善公安機關管理體制，六是健全人民警察管理制度，七是規范警務輔助人員管理。在這七項中，第三項“深化公安行政管理改革”是涉及消防部隊改革的重點，那么中央將會如何深化公安行政管理改革呢?

　　文件提出在深化公安行政管理改革方面，這次改革的8大重點，分別是深化行政審批制度改革、推進戶籍制度改革、創新人口服務管理、改革邊防出入境管理制度、健全外國人在中國永久居留制度、深化交通管理制度改革、改革消防監督管理制度和創新行政管理服務方式等，共30多項改革措施。毫無疑問，其中涉及消防改革的核心內容就是第七項“改革消防監督管理制度”，這是國家文件中明確提出消防改革的最具體要素，經常寫公文的人都知道，正式文件中的每個字，每個詞都反映出具體工作的要求和力度，需要注意的是，文件中關于行政審批、人口服務、外國人居留等方面分別用了“深化”、“創新”和“健全”這三個詞，由此我們可知，對這些工作的要求主要是“深”、“新”和“全”，再看消防和邊防工作的要求，用的詞都是“改革”，我們知道“改革”這個詞的力度僅次于“革命”，《現代漢語詞典》里面講，改革常指改變舊制度、舊事物。對舊有的生產關系、上層建筑作局部或根本性的調整變動�？梢灶A想到，消防監督管理制度必然發生重要調整，結合文件中提出的將“縮小建設工程消防審批范圍�！�、“建立有別于其他公務員的人民警察管理制度和保障機制。按照職位類別和職務序列，對人民警察實行分類管理”的要求，不難得出，消防監督執法制度將會發生巨大改變的結論。

　　三、現行的消防體制將做何改變?

　　(一)防滅火工作將仍然隸屬公安機關統一管理。不管是防火監督工作，還是滅火救援工作，絕對都是公共安全工作管理的范圍，也就是公安工作不可分割的一部分，沒有哪個國家的消防工作可以離開公安機關的領導和各警種的配合，這一點在《人民警察法》、《消防法》中也都有所體現。可以這樣講，防火監督崗位的現役干部即使轉為人民警察，滅火救援崗位的官兵即使轉為武警總部和公安部雙重領導，也必將仍然隸屬公安機構統一管理。

　　(二)防火監督執法權力將大幅縮小。按照《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件所述，建設工程消防審批范圍必將縮小，原有部分審核和驗收職能很有可能將從消防監督執法中分離出去，劃歸地方住建部門承擔，消防監督機構可能主要負責日常監督檢查，這樣一來既劃清了消防部門與住建、安檢、質檢的權力，又可相互制約。

　　(三)垂直管理的體系將有可能被打破。在詳細闡述這一觀點之前，需要強調一點，消防工作絕對屬于地方事權，不屬于中央事權，也就是消防工作絕對屬于地方政府管理的工作，不像稅收和國防等工作屬于中央事權，理應由中央政府垂直管理。但在現行的體制中，我們實際上實行的是自上而下的統一管理，也就是垂直管理，實行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統籌管理，實行垂直管理的特點就是垂直性、相對獨立性，業務運行基本上脫離同級政府的行政管理框架，封閉在系統的條條框架內，而且特別強調業務的敏感性和保密性。對于消防工作而言，采取這種體制是完全沒有必要的。消防工作，尤其是防火監督工作宜采用屬地化管理，也就是水平或半水平管理，此次改革很有可能將對垂直化管理的體制進行改進。

　　(四)防火監督職能可能移交公安機關。按照《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件中提及的內容，防火監督職能很有可能被移交，消防支隊的防火監督處和大隊很有可能成為市(縣)級公安機關的一個處或科室，與公安機關的其他職能處室一樣，“人”、“財”、“物”權隸屬公安機關管理。這樣既解決了軍人不宜執法的問題，也有助于落實執法責任制，即符合改革意見中提到的執法終身責任制的要求，又有助于提高監督執法隊伍專業化和職業化水平。

　　(五)滅火救援職能可能暫時保留現役制度。此次公安體制的改革的主要目的之一在于“確保人民群眾公共安全感、滿意度和執法公信力的提升”，毋庸置疑，在現行體制中，人民群眾對公安消防部隊最不滿的主要是表現在監督執法工作，相比之下，雖然滅火救援工作中也有部分缺陷，例如官兵職業化水平不高，專業化技能欠缺傳承等問題，但相比之下，矛盾并不像監督執法工作那樣突出。結合“必須堅持黨對部隊的絕對領導”的批示，滅火救援職能很有可能會成為人民武裝警察的警種部隊，與交通、黃金、水電、森林一樣，采取武警總部和業務主管部門雙重領導體制，由武警總部對其軍事、政治、后勤工作實施統一領導，公安部負責其業務工作。

　　(一)改革人事政策。主要從四個方面入手，一是干部職業化，以建立軍官職業化制度為牽引，逐步形成科學規范的干部制度體系，重點保留作戰訓練方面骨干，部分非戰斗崗位調整為士官代替;二是大規模招收文職人員，補充現役消防隊伍，主要充實非戰斗崗位;三是改進兵役制度，擴大士官隊伍比例，特別應借鑒美軍制度，干部盡量不要參與或少參與部隊管理事務，主要從事戰術研究，讓士官或警士長發揮管理作用，各司其職;四是建立有別于解放軍和武警內衛部隊的消防部隊官兵退役安置制度，這一點尤其重要，我認為目前消防部隊骨干人才流失主要有兩大重要原因，一方面大學生干部增加，這部分人很難干滿20年，導致部分專業人才對工作前景失去信心，提前轉業;另一方面義務兵選取士官的積極性下降，士官人才難以保留。

　　(二)改革工資福利。建立針對消防部隊的專項津貼補助，提高消防官兵工資福利待遇，尤其是重點提高士官福利待遇，擴大社會化保障，保證消防部隊官兵家屬和子女享受較高的社會福利。

　　(三)改革編制結構。優化消防部隊規模結構，集中使用現役警力，將部分經濟欠發達或火災較少地區的現役隊伍調整為專職或志愿消防隊伍，集中在省會或較大城市使用現役警力，實現現役消防隊伍的全覆蓋，調整官兵比例、基層與機關比例，減少非戰斗機構和人員。

　　(四)改革領導體制。優化部消防局和總隊機關職能配置和機構設置，完善各部門領導管理體制。建立適應現代滅火救援工作的滅火救援聯合作戰指揮機構和聯合作戰指揮體制，推進作戰訓練和保障體制改革