“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺。據悉,截至目前,已有17個地區推出省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區,也推出了一些市級層面的改革意見。
從意見內容看,幾乎所有省份都提出建立居住證制度,取消農業和非農業戶口的性質區分,以及細化落戶政策等,但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式,農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障,目前還沒有統一的解決方案。
【改革規劃】
按照規劃,我國常住人口城鎮化率將從2012年的52.6%提高到2020年的60%左右,戶籍人口城鎮化率將從2012年的35.3%提高到2020年的45%左右。
《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提到,到2020年,努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。在不少業內人士看來,隨著農民進城落戶,除一線城市之外的中小城市的過剩庫存將得到消化,房地產業將成為“戶改”的受益者。
同策咨詢研究部總監張宏偉認為,“每年有1200萬~1700萬人口從農村流入城市,一旦涉及到戶籍改革,這些人可能成為將來的潛在購房群體。放開中等城市落戶限制,可以有效促進購房的積極性!
克爾瑞集團廣州總經理梁永光認為,戶籍改革制度對三、四線城市的房地產市場會有一定促進作用!爸劣诜績r是否會上漲,部分取決于政府未來是否加大樓市的供應量!辟Y深地產評論員韓世同則認為,戶籍改革是一個漸進且漫長的過程,短期來說作用不會太明顯。戶籍改革會否最終釋出購買力,需要出臺一系列的配套細則,如農民進城當居民以后的謀生途徑、教育醫療養老福利等,如果單單是戶口轉為居民而“有名無實”,那么農民進城的積極性會大打折扣。
中國社會科學院人口與勞動經濟研究所與社會科學文獻出版社12月2日共同發布《人口與勞動綠皮書:中國人口與勞動問題報告No.16》。報告指出,戶籍制度改革對特大城市和超大城市影響很小,落戶門檻將更為嚴格。
報告指出,不同類型城市的落戶政策所覆蓋的流動人口規模差異很大。大約有4成的流動人口居住在特大城市和超大城市,落戶門檻不但不會下降,還可能更為嚴格,預計戶籍制度改革對其影響很小;大約17%的流動人口居住在較大城市(300萬?500萬),落戶限制將略為放寬,但仍然會比較嚴格,小部分高端流動人口將可能落戶這些城市;大約35%的流動人口居住在大城市(100萬?300萬)和中等城市,落戶限制將有較大程度放寬,居住在這些城市的流動人口將是最有可能落戶城市的群體;大約10%的流動人口居住在小城鎮,將完全沒有落戶限制。
但流動人口的落戶意愿卻與戶籍改革政策相反,盡管城區人口300萬以下的城市落戶限制會逐漸放寬,但是居住在這些城市的流動人口,明確表示愿意落戶的人不足4成;在大城市居住的流動人口的落戶意愿稍高一些,也僅為45%左右;然而,在嚴格控制的特大城市的落戶意愿最高,將近6成。流動人口愿意落戶的城市執行的是較為嚴格的落戶制度,而流動人口不太愿意落戶的城市卻執行較為寬松的落戶制度,這可能使得戶籍制度改革對流動人口“落戶”的推動作用有限。
挈領:居住證制度成戶改抓手
記者初步統計發現,全國31個省區市中,至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個地區推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區,亦推出了一些市級層面上的改革意見。此外,根據各地的政府工作報告,北京、上海、重慶、廣東、內蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件,或實行及健全居住證制度等相關措施。
7月底,國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,要求“各省、自治區、直轄市人民政府要根據本意見,統籌考慮,因地制宜,抓緊出臺本地區具體可操作的戶籍制度改革措施,并向社會公布”。
記者發現,在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實施意見中,幾乎所有省份都提出了建立居住證制度,取消農業和非農業戶口的性質區分,以及細化落戶政策等。更有多地提出了具體實施的時間表。
安徽省明確,將全面實施居住證制度。居住證持有人以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件,逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利,同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況,逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。
河南省規定,農民工只需擁有合法穩定住所(含租賃),本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮申請登記常住戶口。省會城市鄭州將建立完善積分落戶制度,以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標,合理設置積分分值,達到規定分值即可“落戶”。
按照陜西省確定的目標,該省將在6月底以前實現城鄉統一的“居民戶口”登記,“農業”和“非農業”戶口區分將成為歷史。江西省也明確,將建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分,統一登記為居民戶口,還原戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉之間遷移,自主定居;持有居住證即可享有與當地戶籍人口同等的就業、基本公共教育、醫衛服務等權利。
據了解,《居住證管理辦法》已于去年年底由國務院法制辦啟動公開征求意見程序,有望于今年出臺。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內蒙古、福建等省份已經公開提及將實行或健全居住證制度。
緊迫:特大城市改革不容再拖延
距離預定的2020年全面完成改革任務只剩五年時間,但仍有近半數省份未出臺相關細則。專家認為,戶籍制度改革的實際進展不盡人意,其中有改革成本巨大等客觀原因,但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延。
記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現行政策發現,這些城市均明確居住證申請門檻,但積分落戶并未在所有城市出臺,已出臺地區落戶政策也整體較為苛刻。
有觀點認為,戶籍制度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高。農業轉移人口市民化之后要享受基本公共服務,這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔者,地方政府改革積極性不高,導致其在具體實施中比較消極被動。
“未來新型城鎮化是以戶籍制度改革的城鎮化,我贊成仍然要繼續保持改革的漸進性。但漸進性不是說要拖延,我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀!敝袊鐣茖W院副院長蔡?表示,現在特大型城市推進戶籍改革,確實遇到人口密集、環境問題、交通堵塞問題,甚至可能有貧民窟等問題,少數幾個特大城市或許應該特殊施策。但是,要嚴格界定哪些城市戶籍制度改革應該慎重,不能把這個范圍過分擴大。
北京理工大學教授胡星斗表示,現在中小城市已基本上放開限制,可以自由落戶,大城市卻控制得比較厲害。
“城市越大,人口聚集產生的經濟效率就越高。目前中國的大城市數量并不多,相對于13億多的人口基數來說,中國只有北上廣深等幾個大城市。日本只有1億多人口,就有東京、大阪等多個大都市!焙嵌氛J為,過去強調就地轉移人口,就地就業,發展小城鎮,大城市好像由于人滿為患就不宜發展,這是一種偏見。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題,與城市規模沒有關系。
蔡?也認為,“要對癥下藥,不要因噎廢食”,戶籍制度改革的頂層設計權在中央,但歸根結底需要地方政府推進。下一步有必要確定一個工作辦法,把成本分擔、紅利共享實實在在地落實下去,可以大幅度提高地方政府推進戶籍制度改革的積極性。
難點:農民地權問題多“模糊”處理
值得注意的是,在已經出臺的“地方版”戶改意見中,對于農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障,各地目前還沒有統一的解決方案。只有吉林省等少數地區提出探索進城落戶農民有償退出“三權”的實現方式,但仍然需要進一步試點。不過,幾乎所有地區都明確,現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。
“土地涉及多方利益,是戶籍改革的一大難點!敝袊鐣茖W院農村發展研究所研究員李國祥告訴《經濟參考報》記者,本輪戶籍改革的一大原則是,國家不提倡戶籍政策和農民的土地權益掛鉤,并反對強行剝奪農民的土地權利。所以地方在出臺文件時為了穩定戶改和土地兩者之間的關系,更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴格意義上來說,這比統一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些。
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮化的制度基石。有專家認為,土地制度改革需要盡快取得突破,否則可能會出現與戶籍制度改革不相匹配的情況,最終拖累城鎮化進程。隨著戶改正式啟動,將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快,相關法律修訂也將提上日程。
“現有的戶籍制度和土地制度看似一個管地、一個管人,似乎很不同,其實很有共性!币晃粯I內專家告訴《經濟參考報》記者,農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分保證,如今戶籍改革已經啟動,相應的土地制度改革如果不盡快取得突破,有可能會出現兩種制度不相匹配的情況,最終拖累戶籍改革整體進程。
李國祥認為,長遠來看,應該探索土地權益有償退出和讓渡的方法,目前有的地方正在探索,例如進城換了戶口的農民將土地經營權流轉出去,在擁有城市居民權利的同時保留了農村土地的承包權,但這也是一種改革時期的過渡方式。
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