農村戶籍制度改革,2019年淺析中國戶籍制度的弊端

1、中國現行的戶籍制度不利于現代國家公民權利的實現。遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容�！皣�際人權兩公約”——《經濟、社會和文化權利公約》和《公民權利和政治權利公約》是落實《世界人權宣言》的兩個具有法律約束力的公約。其中《公民權利和政治權利公約》第12條第1款規定“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。”

　　2、中國現行的戶籍制度造成了人民在事實上的不平等。如求職與求學的不平等：農業戶口和城鎮戶口享有不平等的權利，其根本原因是戶籍制度承載了太多的附加功能。在這種情況下，戶口簿不僅是一種身份的體現，而且是一種資源享有權的確認。最突出的就是在就業和受教育兩方面，如有的城市規定：某些行業和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用;教育方面也是如此，許多持農業戶口者在城市里工作多年，有穩定收入，但因為子女沒有所在城市的戶口，不得不交納一定的借讀費，平等受教育的權利由于“戶籍制度”而失去。

　　3、戶籍制度不能適應現實社會生活的發展。在計劃經濟條件下形成的戶籍管理制度，戶口遷移政策統得過死，由國家統一分配戶口遷移計劃指標的做法，難以適應不同地區需要。如受指令性政策限制，農村婦女嫁到城市，其戶口難以遷入城市，今后子女隨父落戶也不容易;到城市城鎮務工、經商的農民，投資辦廠、購房人員以及非公有制經濟組織引進人才都不能落戶，其身份、地位得不到確認，給生產經營和生活帶來了許多不便，也給政府部門的行政管理工作帶來很大困難。

　　4、中國現行的戶籍制度阻礙了城市化進程，制約了農業和農村的發展。一是因為城市偏向，削弱了農業自身積累能力和再生產能力。據統計，1959—1978年通過工農產品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉移農業積累4075億元，占同期財政收入的21.3%。改革開放以來，農業繼續為工業輸血……

　　5、中國現行的戶籍制度也產生了一些腐敗現象。為獲得城市戶籍而拉關系、向官員行賄就不用說了，據稱一些城市為了彌補財政問題，還公開實行了戶口買賣，明碼標價!

　　戶籍制度改革問題及五大建議

　　加快戶籍制度改革，是當前推動我國城鎮化的關鍵一環，是促進經濟發展方式轉變、保持經濟持續健康發展的迫切需要。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，但目前我國戶籍制度改革的整體進度仍然緩慢，難以滿足經濟社會發展的需求。

　　一、當前深化戶籍制度改革的主要問題

　　(一)戶籍制度改革的頂層設計體系尚不完善

　　一是戶籍制度發展到今天，附著的社會管理功能、經濟利益分配以及社會福利格局較為復雜，就業、住房、教育、土地、養老、醫療、生育、信息支持、社會救助、最低生活保障等都直接和戶籍掛鉤。因此，戶籍制度改革不單純是戶口的放開，而是一項系統性工程。二是相關頂層設計必須綜合考慮經濟發展要求，最終達到有效拉動內需，推動城鎮化建設和經濟發展方式轉型，實現中國夢。因此，戶籍制度改革具有高度的復雜性，客觀上需要有全局的、系統的、科學的頂層設計對改革進行指導。

　　(二)現行公共服務體制與深化戶籍制度改革矛盾較大

　　1.戶籍遷移放開速度與公共服務體制改革不匹配。在現有制度框架下，一些地方正是由于放開戶籍限制后，無力承擔大量新進人口的公共服務而緊急叫停，如2004年鄭州戶改政策一步放開，幾十萬人口涌人城市，涌入學校的農民工子女迅速增多，而市區公辦教育資源嚴重不足，最終只能叫停。

　　2.我國公共服務體制改革面臨多方利益博弈。戶籍制度改革要求公共服務制度將更多的人口納入到服務體系中，即打破當前利益格局的社會資源再分配機制。在城鄉差距、地區差距較大的前提下，直接取消各地的公共服務篩選機制并不現實，改革不可能一步到位。當前，我國就業、教育、社會保障、住房等領域如何在改革速度與改革質量之間尋求平衡點，有待于進一步研究。

　　(三)現行土地制度對進一步深化戶籍制度改革制約較大

　　1.深化戶籍制度改革與土地制度改革密不可分。土地與戶籍掛鉤的農村土地集體所有制，將工業化和城市化所需要的勞動力儲備留在了農村，曾在一定程度上避免了一些因城市資源短缺而可能造成的社會問題。隨著城鎮化的發展，若農村土地資產處置不清，農民無法徹底“離土離鄉”，必然形成“兩頭靠”的狀況。小城鎮戶籍制度改革效果不佳的一個重要原因，就在于進城農民失去土地的成本高于小城鎮戶籍帶來的福利。現階段，推進戶籍制度改革必須處理好農民轉移與土地流轉之間的關系。

　　2.土地制度改革的難度較大。在我國，土地已經成為重要的財富，中央、地方各級政府、農民對土地各有不同的利益訴求，相關改革直接觸動多方利益，特別是地方政府對土地的依賴性不斷增大，土地制度改革已經不僅僅是農村的改革，也是財稅體系的改革，更是城鄉利益格局的改革，從而增大了改革的復雜性和艱巨性。當前，需要進一步研究農民轉戶后，土地如何處置才既能滿足改革的需要又保護了農民的基本利益。

　　(四)大城市及特大城市戶籍制度改革矛盾集中

　　1.入戶需求與供給之間的矛盾突出。比較而言，大城市及特大城市就業機會多、公共服務質量更好、社會保障體系較完善、教育等公共資源更充裕。因此，大城市及特大城市戶籍放開的挑戰也更大。限制大城市及特大城市人口規模，主要是出于對這些城市一旦取消入戶門檻后所面臨的人口遷入壓力和資源承載壓力的考量。如一些特大城市出現的用地緊張、交通擁堵、空氣污染、就學就醫困難等問題。這些問題不解決，改革難有實質性進展。

　　目前，“北上廣”及部分大城市完全放開戶籍并不現實。如何通過公共服務、土地等相關制度的改革逐步剝離附加在戶籍上的利益，在戶籍制度改革與城市承載力之間尋找最優結合點，從而為深化改革做好準備，這是當前亟須解決的難題。

　　(五)解決存量流動人口的相關改革問題難度較大

　　農民工是我國城市流動人口的主要組成部分，也是城市建設中必不可少的一部分，由于他們長期在城市工作生活，與農業的聯系越來越少，尤其是新生代農民工對在城市落戶的愿望更加強烈。但農民丁戶改的難點多、情況復雜，成為改革過程中的難點。

　　主要體現在：一是對農民工的欠賬較多。以社會保險為例，國家統計局公布的《2012年全國農民工監測調查報告》顯示，外出農民工參加社會保險的水平總體仍然較低，雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別僅為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。二是農民工總量較大�！�2012年全國農民工監測調查報告》顯示，2012年全國農民工總量達到2.63億人，比上年增長3.9%。三是農民工亦工亦農的身份增加了改革的復雜性。

　　(六)戶籍制度改革成本分擔機制的合理設計缺位

　　1-合理的成本分擔機制是戶籍制度改革的基礎。就地方政府而言，推動戶籍制度改革，給更多的外來人口市民待遇，意味著財政開支的擴大，短期來看難以收到顯著成效，而原有利益格局也可能被打破。特別是承載較多外來轉移人口的城市改革成本較高，地方政府多對承擔大量外來務工人員戶籍制度改革成本表現出畏難情緒。由于落實公共服務體制改革和土地制度改革，無法離開成本分擔機制這一關鍵性制度設計。因此，此項改革將會面臨較大阻力。

　　2.成本分擔機制的設計面臨眾多難點。一是我國各地情況有較大差異，市民化成本數額和地方政府財政支付能力千差萬別。二是利益格局復雜，涉及到包括中央政府、地方各級政府、企業、個人等多方分擔主體，農業轉移勞動力流入地政府和流出地政府等利益相關主體，是各種關系之間的利益博弈。三是涉及到中央分稅制和轉移支付政策等的調整和改革。四是當前亟需進行的市民化成本測算，由于涉及到多項福利、土地支撐、地區差異等因素而一直未有科學、可信的結果。

　　二、深化改革的建議

　　(一)加快完善頂層設計和統籌協調

　　逐步建立以居民常住地為基點的屬地化戶籍管理模式。先從全面實施居住證制度人手，逐步實現持證者享有與戶籍人口相同的基本公共服務權益，同時合理設計居轉戶的渠道。未來條件成熟時，在全國實行以居民常住地登記戶口的方式，實行居民身份證制度基礎上的人口動態管理。

　　建議國家成立戶籍改革專門機構，明確改革的總體思路和目標，制定改革短期、中長期規劃以及路線圖和時間表。在其統籌協調下，各部委各盡其責，密切配合;各地按照中央政策的要求和統一部署，同時結合本地實際制定具體改革措施，形成橫向、縱向改革合力。

　　(二)加快推進與戶籍相關的公共服務體制改革

　　將戶籍與附加利益進行有效剝離，堅持新政策不掛鉤、舊政策要脫鉤的改革次序，形成不以戶籍為管理依據的社會管理體制，將公共服務由戶籍人口為主向常住人口拓展，逐步實現常住人口公共服務均等化，建立適度普惠型的社會福利體系。

　　當前，要重點推進教育、社會保障、就業、住房方面的改革，加快實現城鎮常住人口基本公共服務均等化。教育方面，探索建立“就地入學”的管理服務機制，以公辦學校為主接受轉移人口子女入學。建立合理的轉移人口子女義務教育成本分擔機制，明確中央承擔主要的財政投入責任，同時強化流入地政府的支付責任。重點解決隨遷子女異地中考、高考問題。社會保障方面，擴大社會保險覆蓋范圍，特別是要將在城鎮就業的外來個體經營者和靈活就業人員納入城鎮企業職工基本養老保險、工傷保險范圍。加快研究社會保險制度的城鄉統籌和地區間轉移接續的問題。完善社會保險資金的多元籌措機制，不斷提高社會保障基金的管理水平，努力實現基金的保值增值等。就業方面，勞動者就業機會的取得不再與戶籍掛鉤，不斷加強對外來人口的就業服務和勞動權益保障。住房方面，將外來人口納入城鎮住房保障體系，中央財政加大對外來人口較多地區以及中西部經濟欠發達地區保障性住房的支持力度。鼓勵和支持用工單位為外來人口提供集體宿舍。

　　(三)加快推進與戶籍相關的農村土地制度改革

　　按照“有償、漸進、分類”原則，明確農民的土地財產權，建立轉移人口農村土地流轉機制。當前，要穩步推進農村產權制度改革，從根本上解決農村土地產權不明和所有權主體虛置的問題。建立土地及農村資產退出機制，鼓勵戶籍遷移人口將農村資源資本化。深入研究和制定農村產權流轉的配套政策，探討農村承包地進行抵押、繼承的辦法。在條件成熟的地區建立農村產權交易中心，建立土地權利交易市場。經濟發達和靠近城市地區的進城農民可通過市場流轉機制退出承包地和宅基地，并允許各地根據實際情況設置一定的過渡期限;邊遠和欠發達地區，可在農民自愿的原則下，探索合理的補償機制，由國家承擔主要的補償責任，引導轉移農民退出土地，避免產生城市流民階層，退出的土地歸還農村集體或農村社區，解決農村人多地少的內生性發展問題。按照“地隨人走”的原則，將城鎮使用建設用地的規模同戶籍人口增加的規模掛鉤。

　　(四)分類推進戶籍制度改革，特別是妥善處理大城市及特大城市的戶籍制度改革問題

　　全面放開建制鎮和小城市落戶限制，根據自愿原則，不設置落戶門檻或者設置較低門檻。有序放開中等城市和部分有條件的大城市落戶，合理設置門檻，總體把握逐步放開的原則。而對于北京、上海、深圳等少數人口壓力已經較大的大城市和特大城市，一方面，嚴格控制人口總體規模：另一方面，加快消化已承載的以農民工為主體的存量常住人口，穩步開放單項福利準人，使一部分未達到落戶條件的人口在穩定就業和居住一定年限后獲得更多的公共服務權益，防止“福利移民”和“城市病”的產生。

　　(五)合理設計戶籍制度改革成本分擔機制

　　加快做好改革成本數據核算和測算，建立由中央、地方、企業和轉戶個人等共同參與的多元化成本分擔機制。從財政的角度講，改變以戶籍人口為依據的政府間財政轉移支付制度，構建以城市實際承載人口為主要依據的政府間財政轉移支付制度。中央政府要對支出壓力較大的地區和公租房、義務教育等重要的改革領域進行補助。省級政府重點對省內跨市縣遷移的外來人口公共服務投入提供支持。流人地城市政府主要承擔農村人口轉移過程中城市社會設施、市政基礎設施的投資成本，公共服務支的投入。在保障自身在農村土地權益的前提下，積極盤活農村資產，參與政府對城市安居成本和社會保障的成本分擔。加快財稅體制改革，明確中央和地方在公共服務特別是城鎮外來人口公共服務方面的事權范圍，真正建立財權與事權相對應的財政體系。同時，還要建立共同組成的外來人口市民化成本分擔機制。

　　未來一段時期，用3~5年的時間，通過系統的頂層設計和統籌協調，建立科學合理的成本分擔機制，完善社會保障、土地等配套改革機制，以城市現有存量常住外來人口為重點，通過并軌的思路，逐步縮小非戶籍常住人口和現有戶籍人口之間的福利待遇差距。堅持分類改革的原則，伴隨著我國城鎮化進程的不斷推進，使戶籍制度改革與城鎮化進程趨于一致，用大致30年的時間最終實現全國范圍內人口的自由遷徙和公平待遇，實現人口在城鄉之間的動態平衡。