2019年專家解讀農田水利條例整理版

【解讀一】突出抓好關鍵環節　全方位加強農田水利建設與管理

　　我國雨熱同季的氣候條件為農業發展創造了有利條件，但降雨時空分布不均，水土資源分布不相匹配，水旱災害頻發等影響了農業發展，這些特定條件也決定了灌溉、排水在我國農業生產、經濟社會發展、生態和環境保護中有著十分重要的地位和作用。農田水利在改善農業生產條件、提高農業綜合生產能力方面具有極其重要的作用�！掇r田水利條例》(以下簡稱《條例》)，對農田水利建設與管理全過程進行了規范，全方位建立健全了農田水利建設與管理制度體系�！稐l例》的出臺，為加快農田水利發展提供了法制保障，對促進農業現代化、保障國家糧食安全具有重大意義。

　　一、以完善規劃統籌機制為重點，統一工程建設標準

　　我國農田水利建設涉及水利、國土、農業、發改、財政、扶貧、煙草、糖業等多個部門和行業，各部門和行業在工程建設水平和質量上標準不一。為確保各部門按照統一規劃和標準開展農田水利建設，要以《條例》為依據，強化縣級政府在規劃中的主導作用，把經批準的農田水利規劃作為農田水利建設與管理的依據，建立健全規劃統籌機制，統一工程建設標準，確保工程建設質量，為工程運行管理創造良好基礎條件。

　　二、以深化產權制度改革為重點，分類完善農田水利工程管理體制機制

　　我國農田水利工程點多、面廣、種類繁多，到底，全國建成各類水庫9.8萬座、大中型灌區7700多處、小型農田水利工程2000多萬處，管理體制和機制差異較大，應分類完善。對于國有大中型農田水利工程，政府及有關部門應切實履行工程所有權人職責，穩定經費來源渠道、足額落實“兩費”。對于小型農田水利工程，要逐步明晰所有權、落實管護權、保障收益權，建立政府主導、各方參與的管理體制，落實管護主體和責任，確保工程有人用、有人管、有錢管、長受益。

　　三、以嚴格實行用水總量控制和定額管理為重點，提高農業用水效率

　　我國農業用水量占用水總量的60%以上，有的地方用水效率不高，節水潛力較大。要把農業節水作為國家戰略，農田灌溉用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。以縣級行政區域用水總量控制指標為基礎，按照農作物灌溉用水定額，逐步把控制指標細化分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權，嚴格實行總量控制與定額管理，形成提高效率的倒逼機制。

　　四、以健全農業水價形成機制為重點，加快推進農業水價綜合改革

　　長期以來，我國農業供水價格僅為供水成本的35%左右，水費收取率只有80%左右，嚴重影響工程正常運行和效益發揮。農田灌溉用水應當合理確定水價，實行有償使用、計量收費。綜合考慮農田水利工程供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等，合理制定各環節水價并適時調整。探索實行分類水價與超定額累進加價制度。

　　五、以加強基層水利服務體系建設為重點，提高基層水利服務能力

　　基層水利服務體系是為農村水利建設、運行、維護和管理提供全方位服務的組織和機構，主要由基層水利服務機構、農民用水合作組織和準公益性專業化服務隊伍構成。要按照黨中央、國務院的決策部署，明確基層水利服務體系職能地位，加大扶持力度，完善保障機制，大力促進其建設和發展�？h級人民政府應當將基層水利服務機構公益性業務經費納入本級政府預算;通過政府購買服務等方式，支持專業化服務組織開展農田灌溉和排水、農田水利工程設施維修等公益性工作;支持農民用水合作組織進行農田水利工程建設、經營和運行維護，并保障其合法權益。

　　【解讀二】我國農田水利工作的基本原則及其體現

　　《農田水利條例》(以下簡稱《條例》)的出臺，將進一步規范農田水利規劃、建設、運行、管理工作，并有助于建立健全農田水利基本制度和長效機制，從而為農業穩定發展和國家糧食安全提供堅實的法治保障。《條例》明確了農田水利工作的基本原則，即發展農田水利堅持政府主導、科學規劃、因地制宜、節水高效、建管并重。這五條基本原則是《條例》的靈魂，也是農田水利工作宗旨的具體體現，對整個農田水利治理體系的建構具有指導和綱領性的作用。

　　政府主導是農田水利工作有序開展的基石。農田水利具有基礎性、公益性的特點，這就要求政府必須強化主導意識，健全農田水利工作機制，完善組織管理體制，加大農田水利管理與改革力度，并負責組織和引導社會各方主體積極參與農田水利的建設和管護，從而實現農田水利治理方式的創新。《條例》中的政府主導原則，一是體現在明確了各級政府對農田水利建設工作的組織領導作用和地位;二是體現在規定了相關部門農田水利建設管理的工作職責。

　　科學規劃是農田水利建設和管理的基本依據�！稐l例》專章規定了農田水利規劃制度，目的是在農田水利工作中形成科學、長效的規劃約束機制�？茖W規劃原則強調農田水利規劃的科學性，主要通過四個方面實現：一是規劃編制需要利用科學的方法，認真細致地做好調查工作，統籌考慮經濟社會發展水平、水土資源供需平衡、農業生產需求、灌溉排水發展需求、環境保護等多種因素;二是強調編制規劃應當征求農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等各方面的意見，體現了較強的公眾參與性;三是不能為規劃而規劃，規劃應當為農業生產服務，這就要求定時對規劃進行評估，防止規劃成為阻礙農田水利發展的絆腳石;四是應當注重農田水利規劃與其他相關規劃的銜接，以免出現脫節或者沖突的情形。

　　因地制宜是農田水利工作開展的必然要求。我國幅員遼闊，各地地形、水情都存在較大差別。必須根據各地的不同需求，構建農田水利工程建設、管理和維護的差異化模式。在《條例》中，因地制宜原則具有非常多的體現。在規劃環節，《條例》強調要綜合考慮多種因素，根據各地的不同情況編制農田水利規劃。在工程建設環節，《條例》要求各地依照法定程序和權限組織制定農田水利標準和小型農田水利工程驗收辦法。在工程運行維護環節，《條例》針對農田水利的不同需求和可能類型，綜合考量投資與受益之間的關系，明確規定了運行維護主體和維護責任。在灌溉排水管理環節，《條例》對糧食主產區和嚴重缺水、生態環境脆弱地區以及地下水超采地區的水資源管制作出了規定。

　　節水高效是新時期農田水利工作的根本指針。我國水資源嚴重緊缺，農業用水矛盾日漸凸顯。為實現節水高效的目的，《條例》一方面規定了農田灌溉用水實行總量控制和定額管理相結合的制度，并鼓勵推廣節水灌溉技術，以及先進的農機、農藝和生物技術等，提高灌溉用水效率。另一方面，《條例》強調農田水利工程建設與管護要充分考慮當地水資源條件，明確指出水資源短缺地區要限制發展高耗水作物，地下水超采區要禁止農田灌溉新增取用地下水。

　　建管并重是農田水利工作的重要抓手�！爸亟ㄔO、輕管理”是困擾我國農田水利發展的一個大問題。通過建立健全管理體制，確定農田水利工程的運行維護主體，并明確各個主體的維護責任，以及未依法履行維護責任所應當承擔的法律責任，從而真正實現建管并重�！稐l例》精心設計了農田水利的管護體制，一是明確了農田水利工程的運行維護主體和維護責任;二是建立了運行維護經費合理負擔機制;三是允許社會力量通過提供灌溉服務、收取供水水費等方式，開展農田水利工程經營活動;四是要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門為社會力量參與建設、經營農田水利工程提供指導和技術支持;五是規定占用農業灌溉水源、農田水利工程設施應當予以補償。

　　【解讀三】《農田水利條例》為農田水利發展提供有力保障與扶持

　　《農田水利條例》第六章“保障與扶持”共六條(第三十五??四十條)，明確了政府對農田水利建設及管理的保障措施和扶持政策，分別規定了農田水利工程建設的投入渠道、政府引導與支持、基層水利服務體系建設、新技術推廣與培訓、表彰等方面的內容。

　　一、以公共財政為主導，加大多元投入

　　一是突出政府投入的主導地位。實行政府投入和社會力量投入相結合，首先是強調了縣級以上人民政府對農田水利建設投入的職責，這是由國家糧食安全的需要和農田水利的公益性質決定的。因此，一方面各級財政要設立農田水利建設專項資金，加大預算安排力度，另一方面各級政府要加強對有關支農涉水項目資金的整合，按照農田水利規劃統籌安排，形成整體效應。

　　二是多渠道籌措資金。堅持政府和社會兩手發力，隨著土地承包經營權流轉和工商資本進入農業領域，社會力量對投入農田水利建設有現實需求，因此，各級政府在加大投入的同時，還應當鼓勵引導社會力量投入農田水利建設，包括農民投勞、種糧大戶投入、農業產業化龍頭企業投入、利用銀行貸款投入等，以保障農田水利建設有足夠的投入，解決欠賬多和投入不足的問題。

　　二、以政策支持為引導，調動社會參與

　　一是建立獎勵補助政策。各縣級人民政府要制定完善農田水利建設補助政策，明確工程建設實施計劃、補助對象、補助范圍、補助標準以及補助資金安排、使用撥付程序等，并加大公開公示力度，提高社會參與面。鼓勵各地按照先干后補、多干多補、少干少補、不干不補和競爭獎補的原則，調動社會力量參與的積極性。此外，要制定獎勵辦法，對農田水利工作中成績顯著的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰獎勵。

　　二是健全水利經營政策。各級政府要為社會力量開展農田水利工程經營活動提供政策保障，包括進一步健全合理的供水水價形成機制、制定提供灌溉服務的水費收取機制、進一步明確農田灌溉排水用電執行農業生產用電價格等，保障其開展農田水利工程經營活動的合理經營收益。

　　三是探索金融支持政策。農田水利投入的效益主要是通過保障農業豐收、穩產增產來實現的，社會效益巨大，但投資者的直接回報低、周期長，融資存在很多障礙。因此，在國家層面引導金融機構推出符合農田水利工程項目特點的金融產品和服務方式，地方各級政府也要相應制定對接政策，包括農田水利工程資產評估、產權抵押、交易平臺、擔保機制等系列辦法、制度，切實引導金融機構加大對農田水利信貸支持力度。

　　三、以基層水利組織為載體，強化管理服務

　　一是健全基層水利公共服務機構。縣級人民政府要加強鄉鎮水利站等基層水利公益性服務站點建設，明確賦予其農田水利建設管理、科技推廣等公益性職能，做到機構健全、編制合理、人員到位;經費納入財政預算、基礎設施配套完善、技術裝備配置齊全;制度健全、管理規范、運行高效。

　　二是建立水利社會化服務體系。各級人民政府都要培育、扶持專業化實體、用水戶協會、合作社等水利社會化服務組織建設，加大公共財政投入，通過政府購買服務等方式，并建立目標考核與獎補激勵機制，支持專業化服務組織開展農田灌溉和排水、農田水利工程設施維修等公益性工作。

　　三是加強水利專業技術指導和培訓。鑒于農田水利工程的專業性和經濟社會發展對水利技術要求不斷提高，地方各級水行政主管部門要制定農田水利新技術推廣目錄和培訓計劃，重點圍繞節水灌溉、生態治理等新技術，省對市、縣，市、縣對鄉鎮，縣、鄉鎮對農民，分級開展對基層水利服務人員和農民的培訓，為社會力量參與建設、經營農田水利工程提供指導和技術支持，保證工程質量、安全和正常運行。

　　【解讀四】加強工程建設和運行維護　確保農田水利工程長期發揮效益

　　農田水利管理體制和運行機制改革滯后的問題長期沒有得到很好解決�！掇r田水利條例》的頒布實施標志著農田水利建設管理步入了法治化、規范化的軌道，為農田水利事業發展提供了難得的機遇，必將對農田水利事業發展起到積極的促進作用。

　　一、加強農田水利工程建設　保障國家糧食安全

　　目前，全國農田灌溉有效面積9.68億畝，這些旱澇保收、穩產高產的灌區是保障國家糧食安全的重要基礎。黨中央國務院高度重視農田水利建設。近年來，國家進一步加大農田水利建設投入，農田水利發展形勢總體向好。但是，由于農田水利建設歷史欠賬多、薄弱環節多、積累矛盾多，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。中央提出要大興農田水利，加快大中型灌區、大中型灌排泵站、小型農田水利、節水灌溉等工程建設，農田水利工程建設任務十分繁重和艱巨�！稐l例》在第三章工程建設規定了農田水利工程建設的幾個關鍵問題：由誰負責組織實施、誰對工程質量安全負責、竣工驗收和信息系統建設等。一是明確了縣級人民政府是組織制定和實施年度農田水利工程建設計劃的主體。二是縣級按照農田水利規劃整合各有關部門和單位安排的與農田水利有關的項目，集中連片、整體推進、形成合力。整合包括水利、農業、農業綜合開發、國土整治、扶貧開發和以工代賑等農田水利建設項目，解決了多年來多部門安排項目又難以整合的問題。三是規定了由工程建設單位負責工程質量安全，縣級以上水行政主管部門和其他有關部門負責監督管理，責任更加明確。四是分類規定了工程竣工驗收辦法。大中型工程按照國家水利建設工程驗收規程組織驗收，小型工程驗收辦法由省級水行政主管部門會同有關部門制定。這從根本解決了過去中央、省、市、縣多頭驗收和部門之間竣工驗收辦法不統一的問題，并明確規定要邀請受益者參加驗收，使驗收工作更加透明公正。五是規定了各級水行政主管部門要加強農田水利信息系統建設。利用現代化的手段收集與發布農田水利規劃、工程建設和運行維護等信息，提高管理能力。

　　二、加強工程運行維護管理　保障工程長期發揮效益

　　農田水利工程量大面廣，工程運行維護是長期困擾我們的一個難題。農田水利工程是“三分建，七分管”，管得好才能長受益�！稐l例》在第四章工程運行維護就有效動員組織各種資源，通過一定的投入保障，使工程得到良好的維護，保障良性運行作出了規定。首先，明確了不同類型工程運行維護的主體。大中型農田水利工程由政府確定的單位負責運行維護，也可通過購買服務方式引進社會力量參與運行維護。小型農田水利工程不管是政府投資或財政補助建成的工程都交由農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等受益者使用和管理，由受益者或者其委托的單位、個人負責運行維護。這一規定更加符合農村實際，更便于工程運行維護管理。二是規定了縣級以上人民政府要建立工程運行維護經費合理負擔機制，這是一個重大突破。目前，大中型灌區維修養護定額和小型農田水利工程維修養護定額已經頒布，就缺一個經費合理分擔機制。受益者要負擔一部分，考慮農民的經濟承受能力，按照農業水價形成機制，征收的水費可用于工程運行維護;政府財政要負擔一部分,落實大中型灌區公益性人員基本支出和公益性工程維修養護經費、農田水利工程設施維修養護補助經費等。經費合理負擔機制一旦建立，工程運行維護就有了保障。三是規定了各級水行政主管部門和工程所有權人對工程運行維護的監督責任。受益者發現問題有權向監督主體報告，監督主體接到報告后必須督促負責運行維護的單位和個人及時處理，解決工程損壞沒人管、沒人修的問題。四是對占用農業灌溉水源、農田水利工程設施進行了規定。解決城市和工業發展無序、無償占用農業水源和工程設施的問題，更有利于保護農田水利工程和農民的合法用水權利。

　　從事農田水利工程建設、運行維護和管理的單位和個人要深入學習、宣傳、貫徹《條例》，依法履行《條例》賦予的職責，使農田水利工程建設與運行維護管理工作更科學、更規范，促進農田水利事業再上新臺階。

　　【解讀五】發揮規劃引領與協調作用　推動農田水利健康發展

　　農田水利建設和管理與區域水土資源配置與利用、農村和農業發展、生態環境保護等緊密相關，是一項復雜的系統工程。針對面廣量大，工程形式多樣，涉及千家萬戶的農田水利工程和多渠道、多元化的建設方式與管理模式，推進農田水利建設和管理必須做好頂層設計，制定好農田水利規劃。農田水利規劃是開展農田水利建設和管理的基礎，是指導農田水利事業發展的重要依據。《農田水利條例》(以下簡稱《條例》)強調科學編制規劃，發揮農田水利規劃的指導引領作用和規劃的統籌協調作用，對促進農田水利事業的健康發展將發揮巨大作用。

　　一、《條例》明確了規劃的法律地位

　　提高農田水利規劃的權威性和法律地位是保障農田水利建設和管理健康發展的重要條件。近年來，水利部門牽頭編制了一系列農田水利綜合規劃和專項規劃，全國96%有農田水利建設任務的縣編制完成了縣級農田水利建設規劃。這些規劃在協調上下游、左右岸、現在和未來、需求和可能等關系，整合支農涉水項目，加快農田水利建設和管理方面發揮了積極作用。但由于農田水利規劃的法律地位不明、一些地方存在無序建設、重復建設的問題，也存在該建未建、工程缺位的現象，影響了農田水利整體協調推進和預定目標的實現�！稐l例》的出臺確立了農田水利規劃的法律地位和作用。《條例》規定，各級水行政主管部門應該編制農田水利規劃;開展農田水利建設和管理，必須以經批準的農田水利規劃為依據;縣級人民政府應當根據農田水利規劃組織制定年度實施計劃�！稐l例》相關條款環環相扣，將規劃對農田水利工程建設和管理的指導作用落到實處。在農田水利規劃修改方面，《條例》規定，農田水利規劃一經審批，不能隨意修改，對確需修改的，要嚴格按照原審批程序報送審批，防止了規劃的隨意性，提高了規劃的嚴肅性。

　　二、《條例》強調了規劃的科學性

　　科學編制規劃是發揮規劃的引領作用和統籌協調作用的前提條件。我國幅員遼闊，各地自然條件和經濟發展水平差異顯著，農田水利發展涉及區域基礎資源環境本底狀況、水土資源合理配置、農村和農業發展、生態環境保護等方方面面，既關系到區域水資源配置格局，也涉及千家萬戶切身利益，是一項復雜的系統工程。制定農田水利規劃要因地制宜、結合實際，科學做好調查、規劃編制和規劃評估各階段工作。在規劃編制前要做好調查工作，準確掌握規劃區自然地理、水土資源及其開發利用、國民經濟和社會發展情況，全面掌握相關行業發展需求，為規劃編制打好堅實基礎。在規劃編制過程中，要認真總結以往工作經驗，統籌考慮經濟社會發展需要與可能、水土資源供需平衡、農業生產需求與資源環境約束、灌溉排水發展需求與條件、生態環境保護要求等因素，合理確定農田水利的發展思路、總體任務、區域布局、建設規模、管理方案以及生態環境影響等。在規劃實施過程中，要根據規劃制定年度實施方案，開展規劃評估工作，根據實踐中出現的新情況和國家宏觀政策調整，進一步完善規劃，保證規劃有效實施。為此《條例》規定：縣級以上人民政府要組織開展農田水利調查，調查結果是編制農田水利規劃的依據;要求縣級以上水行政主管部門會同本級政府有關部門對農田水利規劃實施情況進行評估。

　　三、《條例》強調了規劃的統籌協調作用

　　加快農田水利發展需要政府、受益群眾以及社會力量共同努力，需要橫向和縱向配合與協調。從橫向看，我國參與農田水利建設的部門較多，各部門從不同角度參與農田水利建設，共同推動農田水利發展;從縱向看，各級政府和有關部門大家團結治水，集中力量辦大事，不斷解決事關全局的突出問題，取得顯著成效。但由于缺乏統一規劃，存在多頭管理、不同層級任務責任不明、統籌協調不夠、資金使用效率低、工程重復建設、區域性突出問題久拖不決等問題。要解決這一問題，必須以農田水利規劃為統籌，整合利用好各類涉水項目和資金，以確保農田水利建設嚴格按規劃實施、協調推進。因此，《條例》明確建立規劃統籌協調機制，規定編制土地整治、農業綜合開發等規劃涉及農田水利的，要與農田水利規劃相銜接，并征求本級水行政主管部門的意見;各級水行政主管部門在編制農田水利規劃時，要征求同級有關部門意見，保證了各規劃間的協調一致。下級農田水利規劃要根據上級農田水利規劃編制，并向上一級水行政主管部門備案等等。為了充分調動各方面積極性，在總結多年來成功經驗的基礎上，《條例》明確縣以上水行政主管部門和其他有關部門按照職責分工實施農田水利規劃。

　　四、《條例》強調了規劃的社會參與性

　　我國農田水利工程數量龐大涉及面廣，且渠道多元，工程形式多樣，建設方式與管理模式也不盡相同，農田水利工程建設和管理涉及千家萬戶的利益，加快農田水利發展需要既要強調發揮政府的主導和引領作用，也要注重發揮受益群眾以及社會力量的作用，特別是隨著我國農村和農業經營體系集約化程度的提高和經營主體的變化，為了使得農田水利規劃更具可操作性，因此在規劃編制過程中要認真聽取農民群眾、農村基層組織、經營主體以及有關部門的意見。因此，《條例》明確縣級水行政主管部門編制農田水利規劃應當征求農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等方面的意見，既提高了規劃制定的透明度，也提高了規劃的可操作性。