2019年廣州市歷史文化名城保護條例焦點解讀

十年磨一劍，《廣州市歷史文化名城保護條例》(以下簡稱“《條例》”)終于通過了審議即將開始生效。這一被業界譽為保護歷史建筑的三把“尚方寶劍”的重要法規如何落到實處呢?近日，廣州市名城辦會同市人大法工委及名城委專家，討論《條例》的落地辦法。廣州市國規委副主任郭昊羽透露，將提高名村名鎮保護規劃的效力，將其作為控規落到實處。另外，對《廣州市歷史文化名城保護規劃》中已經公布的26片歷史文化街區，郭昊羽透露將在明年對每一片街區制定高標準的保護規劃。

　　修訂：保護規劃優先于其它規劃

　　現行的《廣州歷史文化名城保護條例》，自1999年3月1日起施行以來，已經為廣州市服務16年。隨著時代的改變，受金陵臺強拆等事件影響，《廣州歷史文化名城保護條例》的修訂應運而生。近日，在《廣州歷史文化名城保護條例》的基礎上，更名為《廣州市歷史文化名城保護條例》，草案順利通過廣州市人大審議。

　　郭昊羽介紹，與現行的法規相比，《條例》在保護力度上有顯著提升：“《條例》明確了保護規劃的權威性，以前比如有控規、交通規劃、鎮村自己的規劃，又有保護規劃，有沖突時到底聽哪個?現在賦予名村名鎮保護規劃權力，只要通過了名城委審議，就可以作為控規使用，不需要再融合到控規里面去�！�

　　新《條例》還為特別技術規范開創了提供條件，郭昊羽分析：“比如消防規范，現在的規范不是按歷史建筑來的，歷史建筑當時不需要遵守現在的規范。老城區要保護會違反消防規范，讓業主處于兩難。要遵守現在的消防規范，那老樓就沒了。這幾年在名城保護當中，一直試圖突破這一點�！�

　　此外，郭昊羽認為“權責對應”也是新《條例》修繕的亮點�！斑^去被詬病，光是保，什么都沒有�！稐l例》關于權責一致列了很多條款，鼓勵好的活化使用辦法。部分活化功能，可以不用報批，這很重要。在上海和天津，很多歷史建筑活化用得不錯，小的旅游配套，應該在這方面給一點動力�！�

　　計劃：保護規劃預計明年內完成

　　歷史文化街區、歷史建筑等保護名錄，作為保護的法定依據寫入《條例》。目前，廣州市公布了2批歷史建筑名錄，總計478處歷史建筑。相較之下，上海公布數量為4個批次總計632處，天津則為5個批次總計764處。

　　郭昊羽透露，廣州市第五次文化遺產普查，目前已經確認歷史建筑線索700多處，“大多數是按歷史建筑的標準來確認的，這些線索加起來，廣州未來掛牌的數量將排在前列。”據記者了解，五普中的歷史建筑線索均已向業主下發通知函，告知相關保護要求。

　　除了歷史建筑的普查之外，對《廣州市歷史文化名城保護規劃》中已經公布的26片歷史文化街區，將在明年對每一片街區制定保護規劃。目前，僅新河浦等5個街區擁有相應的保護規劃，大多數街區的保護規劃處于缺位狀態。據悉，街區保護規劃將按照高標準操作，預計將于明年一年內完成。

　　此外，《廣州市歷史文化名城保護規劃》中的90多處傳統村鎮，亦將在明年編制保護規劃。

　　焦點1：預保護時效1年是否足夠?

　　在討論會上，文保專家鄧炳權提出，預保護期僅一年，但歷史建筑的審批不同于文物，文物的登記審批權力區里可以完成，歷史建筑要經市政府批準還要上報省政府，“都是一批批，而不是一個個審批，一年的時間可能來不及干這件事。保護期失效后，怎么辦?”

　　對此，郭昊羽透露，在條例草案階段，已有專家提出了這個問題，預保護的時間問題一直是討論的焦點，綜合考慮到建設的需要，加上從建筑所有人權益保障的角度出發，最終還是認為預保護不能拖太久，只能通過倒逼的手段，讓政府部門加快審批程序。

　　焦點2：為何預保護期間拆除歷史建筑將被重罰?

　　《條例》中規定，對拆除歷史建筑的最高罰款為50萬元，而預保護期間的歷史建筑若被拆除，最高罰款可達市價的3至5倍。眾所周知，以廣州的地價，三到五倍肯定是不低的數額。為何會出現這樣的反差?

　　廣州市人大法工委的負責人透露，拆除歷史建筑的處罰要符合上位法要求，而預保護機制是廣州首創的保護辦法，并沒有上位法的依據。預保護機制在《廣州市城鄉規劃條例》首次出現，其中明確在預保護期間拆除建筑或將處以3至5倍的罰款。

　　焦點3：傳統風貌建筑線索將如何保護?

　　《條例》草案公開后，傳統風貌建筑未被列入《條例》之中，受到社會的關注。文保專家湯國華在會上提出，傳統風貌建筑是對歷史建筑的補充，僅保護獨棟的歷史建筑，意義也不大。

　　目前，廣州市在普查階段登記了3000多條傳統風貌建筑線索，這些線索將怎么辦?郭昊羽認為，歷史建筑與傳統風貌建筑的區分較難，傳統風貌建筑多需要成片保護，對于傳統風貌建筑較多的地區升格為歷史風貌區或歷史文化街區，對于有較大保護價值的直接升格為歷史建筑的，其它的傳統風貌建筑就不再進行保護。

　　制定《條例》的必要性

　　廣州是我國第一批公布的24個國家級歷史文化名城之一，具有2200多年的建城歷史，是嶺南文化中心地、古代海上絲綢之路發源地、近現代革命策源地、改革開放前沿地，擁有大量的歷史文化遺跡、完整的明清時期城市格局和獨具魅力的城市文化,加強歷史文化遺產的保護對于繼承和弘揚廣州市優秀的歷史文化傳統，打造世界文化名城具有重要意義。

　　但是隨著廣州市城市現代化建設的迅速發展，人們對歷史文化資源稀缺價值和不可再生性認識不夠，歷史文化名城保護工作面臨諸多困境。如保護工作的管理體制不完善，管理程序不明確，剛性保護要求不足，資金保障和激勵機制薄弱，公眾參與缺乏渠道。

　　而1999年施行的《廣州歷史文化名城保護條例》因時間過早，保護對象與保護方式、法規強制性、管理程序、公眾參與等多方面內容已經滯后，保護理念、思路、要求等既不符合國務院2008年頒布的《歷史文化名城名鎮名村保護條例》所提出的總體要求，也不符合當前廣州市現實歷史文化保護工作面臨的問題與需求。2013年12月，廣州市出臺了《廣州市歷史建筑和歷史風貌區保護辦法》，雖然較大程度上解決了歷史建筑、歷史風貌區兩類對象的保護問題，但其作為一部政府規章，立法效力有限，有部分內容仍需要上升到地方性法規層面才能強化保護力度，同時對于廣州市歷史文化名城保護的目標、理念和保護要求、管理機制等全局性的問題無法涉及，仍有待明確。

　　因此，為了適應我市建設世界文化名城的需要，有必要根據現行法律、法規制定《廣州市歷史文化名城保護條例》，讓廣州市歷史文化名城的保護目標與要求、規劃建設、部門管理、實施保障及監督等都有法可依，為我市歷史文化遺產的保護提供更加有力的法制保障。