2019年廣州市歷史文化名城保護條例的主要內容和亮點

一、關于歷史文化名城保護的議事機構

　　針對實際工作中市文管委、市名城委經常合并召開會議，且《廣州市文物管理委員會關于印發的通知》(穗文管委〔2013〕3號)提出，我市開展的第五次文化遺產普查工作的范圍包括了全市范圍內的不可移動文物、歷史建筑和傳統風貌建筑、國有可移動文物、非物質文化遺產普查。市府辦公廳機構[2014]14號文提出了“將市文管委、市名城委并入’市文化遺產保護委員會’(擬成立)”的處理意見。結合這些實際情況，《條例》將市名城委和市文管委職能合并，統一設立為“市歷史文化遺產保護委員會”。從而進一步加強廣州歷史文化遺產保護工作的統籌和協調，切實落實歷史文化遺產保護的政府責任，使其成為市、區政府組織、協調、指導、督促有關行政管理部門共同做好歷史文化遺產保護工作的重要平臺。

　　《條例》(征求意見稿)第六條明確了市歷史文化遺產保護委員會的職責和組成要求。由于區政府負責歷史文化名城保護的具體實施工作，因此，征求意見稿提出區政府也應當設立區歷史文化遺產保護委員會，來對轄區保護工作進行統籌安排和協調監督。

　　二、關于保護規劃與控規的關系

　　編制保護規劃是歷史文化遺產切實得到保護、合理利用和科學管理的重要前提。由于村莊規劃和控制性詳細規劃是目前法定的規劃管理依據，在實際的規劃管理中，保護規劃與村莊規劃、控制性詳細規劃的關系往往沒有界定，或者界定模糊，導致“規劃打架”，保護要求難以有效落實，規劃管理依據不足。由于保護規劃內容的復雜性，規劃控制內容和精細程序遠多于一般的控制性詳細規劃，同時考慮到保護規劃的審批部門層級與控制性詳細規劃、村莊規劃基本相同甚至更高，且保護規劃按照控制性詳細規劃的編制程序進行公眾參與，提交市規劃委員會審議后報批，應當認同保護優先的原則。故征求意見稿第二十二條明確保護規劃的地位效力，明確了控規和村莊規劃應當符合經批準的保護規劃，并且參考《廣州市歷史文化遺產保護專章編制指導意見(試行)》，結合目前廣州歷史文化遺產保護的現狀，征求意見稿對各類對象的保護規劃明確了編制、審批和調整的程序要求，在編制程序上與控制性詳細規劃和村莊規劃予以銜接處理。征求意見稿第二十三條還明確了保護規劃與其他專項規劃的關系。

　　三、關于部門職責的明晰

　　名城保護的主要目的之一就是保護對象不被建設或者其他行為活動所破壞，而這個需要做好幾方面的工作。一方面是做好保護規劃，使得各項建設行為或者其他行為能夠按照保護規劃的要求進行;另一個方面則是各部門對保護對象范圍內或者本身的建設活動或者其他活動的管理。為此，征求意見稿學習上海、杭州等城市的保護經驗，從幾個方面構建了全方位的部門管理實施機制：

　　第一，從總體要求上，明確了各級政府以及各職能部門的責任分工(第四條);

　　第二，針對保護過程中的各種主體行為如“新建、改建、擴建”以及“日常使用、保養、添加設施和修繕”、“拆除和遷移”等，強化了城鄉規劃、文物、房屋、建設等主要部門的職責，更加清晰了各類主體行為發生時部門的管理程序(第三十四條、三十五條、三十七條)。

　　第三，明確了各種必須經過各職能部門批準或者共同管理的工作范疇(第十二條、十三條、十四條、三十二條等);第四，針對需要協調事宜的方面，如技術標準和基礎設施建設等，明確了重點管理的部門(第十七條、第三十三條等)。

　　四、關于保護標準的設立

　　由于涉及保護的建設行為相比較一般建設行為更為復雜和特殊，往往難以完全遵照現代城市建設標準規范，比如在一些公共服務設施和基礎設施非常缺乏而條件又受限制的保護地區，無據可依使得保護工作難以推動、整體環境進一步破壞的例子屢見不鮮。征求意見稿第十七條明確對于歷史文化保護的特殊地區，相關部門在對保護對象進行管理時，若難以根據現有標準進行管理，應該因地制宜的根據實際情況制定相關的方案，而不是一定按照現行標準進行管理，以提高保護目標和原則的操作性和可行性。

　　征求意見稿第三十三條提出相關職能部門應制定符合歷史保護街區、歷史建筑可實施性的相關消防安全管理規定和技術規范。目前，消防技術規范是普遍性的技術規定，難以滿足歷史城區、歷史風貌區、歷史建筑對傳統風貌和城市肌理等的保護需求，同時歷史建筑主要都是分布在老城區內，建成40至50年以上的老房子，消防安全隱患問題比較嚴重。如何在沒有相關法律法規的情況下，協調好消防安全與歷史文化街區、名村名鎮、歷史建筑、歷史風貌區等的保護需要的矛盾成了迫切需要解決的問題。

　　比如參考上海、蘇州等城市的做法，由公安消防機構會同規劃、建設、文物部門制定符合歷史文化街區、歷史建筑可實施性的防火安全保障方案。公安消防機構針對地形、地貌等環境因地制宜，設置能對歷史文化街區、歷史建筑有效保護的消防設施。同時除了制定技術規范外，在技術手段、技術方法上采用新方法、新措施。確因歷史文化街區、名村名鎮、歷史建筑、歷史風貌區等的保護需要，無法按照標準和規范設置消防設施的，通過工程技術措施解決。

　　五、關于長效保護機制的建立

　　歷史文化名城保護工作是一項艱苦長期的持續工作。為此條例從以下幾個方面強化了了長效保護的實施機制：

　　一是為了加強各級政府和各個職能部門在保護管理工作中的協作，征求意見稿將目前廣州市不可移動文化遺產保護工作聯動機制法定化，以形成全市嚴查嚴控破壞文化遺產行為的合力(第四條、第四十七條);

　　二是為了防止有一定歷史價值、但尚未列入保護名錄的建、構筑物被誤拆的情況，征求意見稿明確了在普查過程中和日常生活中，對于新發現的、有保護價值的對象實施預先保護機制，另外，在土地與房屋征收前均要先完成普查確認工作，從源頭控制城鄉建設項目對保護對象的誤拆(第十二、十五、十六條);

　　三是鼓勵多樣化的途徑實現可持續的保護與利用。征求意見稿提出了市、去、鎮人民政府設立國有獨資公司、國有資本控股公司，或者名村所在地的村集體經濟組織設立的集體控股公司，具體參與名城、名鎮、名村保護和利用。各級政府通過購買服務的方式，充分發揮企事業單位、行業協會、研究機構及其他社會組織等的作用，形成全社會共同參與保護的機制(第五條)。鼓勵公民、法人和其他組織通過資助、設立基金會、成立公益性組織、提供技術服務和直接投資等多種方式，依法參與歷史文化名城保護工作。社會人士通過資助、設立基金會、成立公益性組織、提供技術服務和直接投資等方式參與歷史文化名城保護工作(第九條);并提出了市區人民政府可以通過政策引導、資金資助等措施促進歷史建筑的產權交易和經營利用，以及鼓勵開設博物館等進行文化展示(第四十三條)。

　　六、關于強化監督和處罰分責

　　為了保障條例的落實，征求意見稿專設了監督檢查一章，強化了對保護工作實施的人大監督、政府監督、社會監督、舉報制度、聯動機制等監督檢查的措施。

　　為了更進一步有效加強保護，并對違法行為進行有效處理，征求意見稿從以下方面分類規定了違法行為的處罰內容。

　　一是對人民政府、部門的責任做出了細致規定。其中，未按照條例規定組織編制保護規劃、公布保護名錄、履行保護責任、區政府向市政府進行報告的，將對直接負責主管人員和其他直接責任人員，依法追究行政責任(第五十一條);而對有關部門，未按照本條例規定組織編制保護規劃、核發建設項目規劃許可、批準房屋拆除、制定防火防澇安全保障方案的、制定歷史建筑分類保護和修繕技術規定的等其他違法行為，由市人民政府或者監察機關依據職權責令改正、通報批評，對直接負責主管人員和其他直接責任人員，依法追究行政責任(第五十二條)。

　　二是細化了對建設單位、個人或者其他有關主體違法的處罰細則。明確了違法建設、違反禁止性活動、擅自損壞、拆除或者遷移建(構)筑物，尤其是擅自拆除歷史建筑的責任，另外還有保護責任人不作為、破壞標志、違法設置廣告等違法行為的法律責任(第五十三條至五十九條)。

　　三是根據部門各自職能，明確了各類違法行為的處罰主體(第六章)。