2019年關于�？谑谐鞘泄芾砭C合行政執法條例草案的說明

以下是12月18日在�？谑惺�五屆人大常委會第三十三次會議上�？谑腥嗣裾�府關于《海口市城市管理綜合行政執法條例(草案)》的說明，歡迎閱讀!

　　主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　受市人民政府委托，現就《�？谑谐鞘泄芾砭C合行政執法條例(草案)》(以下簡稱《條例》)作說明。

　　一、制定《條例》的必要性

　　1996年10月1日《中華人民共和國行政處罰法》頒布后，國務院于1997年在城市管理領域進行了相對集中行政處罰權制度試點工作。2002年國務院發布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發〔2002〕17號)，在全國全面推進相對集中行政處罰權工作并批準在�？谑虚_展相對集中行政處罰權試點工作。從此，�？谑谐鞘泄芾黹_始了集中行政處罰權的管理體制。推行相對集中行政處罰權制度幾年來，我市的城市管理綜合執法工作取得了顯著成效，管理水平明顯提高，城市容貌得到了有效改善。但由于缺乏相應的法律規范，我市城管綜合執法存在諸多問題，如城市管理綜合執法部門的地位不明確、管理體制不順、職責范圍界定不清、執法程序不規范、執法協作不通暢、執法保障機制不健全、城管執法人員的身份混亂等等。這些問題嚴重阻礙了綜合執法職能的發揮，影響了城市管理綜合執法的形象。為了有效解決城市管理綜合執法工作遇到的突出問題，規范城市管理綜合執法行為，提高城市管理綜合行政執法機關依法行政水平和執法效能，同時有效地保障行政相對人的合法權益，推進我市城市管理綜合行政執法工作的有效開展，亟需通過地方立法對綜合執法進行規范。

　　二、制定《條例》的主要依據

　　1.《中華人民共和國行政處罰法》

　　2.《中華人民共和國行政強制法》

　　3.《中華人民共和國治安管理處罰法》

　　4.《中華人民共和國行政訴訟法》

　　5.《中華人民共和國行政復議法》

　　6.《中華人民共和國民事訴訟法》

　　7.《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》

　　8.《中華人民共和國城鄉規劃法》

　　9.《海南省城鄉規劃條例》

　　10.《國務院法制辦公室關于在海南省�？谑虚_展相對集中行政處罰權試點工作的復函》(國法函〔2002〕227號)

　　11.《國務院辦公廳轉發中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見的通知》

　　12.《海南省人民政府關于海口市擴大相對集中行政處罰權范圍的批復》(瓊府函〔2006〕59號)

　　13.《�？谑谐鞘泄芾硐鄬�集中行政處罰權暫行辦法》

　　三、起草過程

　　2013年12月，《條例》被列為海口市人大常委會立法計劃地方性法規立法調研項目。1月，市市政市容委委托海南法立信律師事務所承擔《條例》的立法調研工作及起草工作。

　　5月5日至10日，市市政市容委、市法制局、海南法立信律師事務所組成立法調研小組，赴深圳市、西安市對城市管理綜合執法的立法情況進行了重點調研，了解兩城市在城市管理綜合執法立法過程中的先進經驗及做法。

　　6月16日至27日，市市政市容委、海南法立信律師事務所組成立法調研小組到市、區城管部門、四個區政府及部分街道辦、市公安局、市中級法院進行立法調研，全面了解�？谑谐鞘泄芾砭C合執法的管理體制、城管執法人員的現狀及存在的問題以及相關行政職能部門的協助配合情況等等。

　　6月30日，海南法立信律師事務所按期完成了《條例(初稿)》、立法說明和立法調研報告。

　　2月，《條例》被列為市人大常委會立法計劃立法調研起草，條件成熟時適時安排審議的法規項目。

　　5月11日至22日，為更好地了解其他省市城市管理綜合執法的立法經驗，市人大、市市政市容委、海南法立信律師事務所組成立法調研小組，對廣州、南京、上海、成都城市管理綜合執法情況進行了重點調研。

　　8月31日，市委、市政府印發《海口市城市管理綜合執法改革實施方案》，海南法立信律師事務所根據該方案的要求，對初稿再次進行了修改。10月15日，市市政市容委將《條例(送審稿)》報市政府審查。10月19日，市政府轉市法制局審查，市法制局經依法審查并與市市政市容委多次溝通、修改后形成了《條例(征求意見稿)》，在書面征求市各有關單位的意見后進行了修改完善，于12月8日提交市政府常務會議審議并通過，形成了《條例(草案)》。

　　四、《條例》的主要內容

　　(一)關于城市管理綜合行政執法的管理體制

　　1.根據《中共海口市委關于深化重點領域改革的決定》的精神和《�？谑谐鞘泄芾砭C合執法改革實施方案》的內容，我市綜合執法體制采取分級管理模式并下沉綜合執法權，實行以區、鎮(街)為主的綜合執法體制。據此《條例》第四條明確規定，本市實行以區、鎮(街)為主的綜合執法體制。市城市管理綜合行政執法部門負責全市綜合執法的監督管理，區城市管理綜合行政執法部門負責具體組織實施轄區內的綜合執法工作，市、區城市管理綜合行政執法部門根據需要可以在鎮、街道及特定區域設立或者派駐綜合執法機構，負責履行綜合執法的具體職責，區、鎮人民政府、街道辦事處負責組織協調相關單位配合綜合執法機構開展綜合執法活動。

　　2.關于綜合執法部門的地位和經費保障。目前我市市、區兩級城管部門與市政市容委是一套人馬，兩個牌子。這種管理體制容易在執法過程中造成混亂，導致權責不清晰。因此《條例》第六條規定：“綜合執法部門是政府職能工作部門，具有獨立的行政執法主體資格和地位。綜合執法部門的經費由各級人民政府列入財政預算管理”。

　　3.關于綜合執法人員的數量。在調研過程中，城管部門認為�？谑兄鞒菂^面積城市人口在持續增加，城管執法區域及對象一直在擴大，但城管執法人員卻未相應增加，執法力量嚴重短缺，建議按城市區域面積、人口數量、管理需求合理確定城管執法人員。因此《條例》第七條規定：“市、區人民政府應當根據區域面積、人口數量、管理需求等狀況，合理配置綜合執法人員和輔助執法人員”。

　　4.關于綜合執法人員的身份。目前我市城管執法人員的身份較混亂，有少部分是公務員，大部分是事業編制人員，還有部分人員不在編制內。由于身份不同導致待遇不同，出現同工不同酬現象。同時，按照《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定，行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，可以委托依法成立的管理公共事務的事業組織實施，《中華人民共和國行政強制法》亦要求行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，不在編人員執法缺乏法律依據，因此身份問題一直是城管執法人員反映較強烈的問題�？紤]到目前我市全部確定城管執法人員為公務員較難操作，因此《條例》第八條規定：“綜合執法人員應當按照《中華人民共和國公務員法》和其他有關規定采取考試、考核等辦法擇優錄用和管理。綜合執法人員享受外勤津貼”。

　　(二)關于綜合執法的職責范圍和管轄

　　1.關于綜合執法職責范圍

　　根據《國務院法制辦公室關于在海南省�？谑虚_展相對集中行政處罰權試點工作的復函》(國法函〔2002〕227號)和《海南省人民政府關于�？谑袛U大相對集中行政處罰權范圍的批復》(瓊府函〔2006〕59號)，我市綜合執法的范圍包括市容和環境衛生、城市規劃、城市綠化等八方面內容�！逗？谑谐鞘泄芾砭C合執法改革實施方案》擴大了綜合執法的范圍，增加了食品藥品監督管理、水務、物業管理和衛生管理四方面的部分行政處罰權，因此《條例》第十條確定了十二方面的綜合執法職責范圍，并明確具體職責范圍由市人民政府依法報省人民政府決定。

　　2.關于綜合執法職責范圍的調整原則

　　目前我市綜合執法的具體職責范圍與國務院及海南省政府的規定并不完全相同，原因主要是有時以會議或口頭的方式變更了綜合執法的職責范圍。執法范圍的隨意改變不但增加了綜合執法人員的工作量，增大了執法難度，不利于依法行政。根據《中華人民共和國行政處罰法》等有關規定，綜合執法范圍的改變應經省政府批準，為確保綜合執法的嚴肅性，《條例》對納入綜合執法范圍的事項以及調整綜合執法職責范圍的權限作出了明確規定。第十一條規定：“市人民政府可以根據城市管理的需要，對城市管理綜合執法的范圍進行調整，報省人民政府批準后公布實施”。

　　3.關于綜合執法的管轄權

　　《條例》確定了管轄的原則即屬地管轄，同時規定了特殊情況及發生爭議情況下的管轄的確定原則。第十三條規定：“綜合執法實行屬地管理，違法行為由發生地的區綜合執法部門或綜合執法機構管轄。對流動狀態的違法行為，相鄰區域的綜合執法部門或綜合執法機構都有管轄權。各區綜合執法部門或綜合執法機構之間因管轄權發生爭議，由爭議雙方協商解決;協商解決不了的，由市綜合執法部門指定管轄”。

　　(三)關于執法規范和措施

　　為了解決我市城市管理綜合執法中的實際問題，使綜合執法部門的執法行為有法可依，《條例》第三章針對我市管理實際對綜合執法的行為規范進行了具體規定，明確了綜合執法部門在查處違法行為時可以采取的措施、實施扣押行政強制措施的具體情形、對查扣物品的處理方式以及當事人逾期未領回物品的處理程序、公告送達的程序、對當事人確有經濟困難無法繳納罰款的特別規定等內容。

　　(四)關于執法保障和協作

　　《條例》第四章圍繞執法行為和執法隊伍保障、聯合執法、執法聯動機制等方面對執法保障與協作進行了規定，同時根據《海口市城市管理綜合執法改革實施方案》，增加了公眾參與機制、信息管理和服務平臺建設等規定�？紤]到在綜合執法中涉及到利用專業技術對違法行為進行認定時，城管部門往往因缺乏技術力量而無法準確認定，城管部門只能向相關行政職能部門發函要求其做出認定，但有些行政職能部門的答復常常拖延或者不明確，導致城管部門難以執法，《條例》第四十條對相關行政職能部門提出了具體要求。關于公安機關的配合保障問題，根據《中共�？谑形�關于深化重點領域改革的決定》的精神和《�？谑谐鞘泄芾砭C合執法改革實施方案》的內容，《條例》規定了城管和公安的聯合執法體制，明確了聯合執法的內容以及綜合執法部門在執法過程中可以要求公安機關配合的具體情形。

　　(五)關于執法監督

　　《條例》第五章共用了五個條款規定綜合執法的監督，包括內部監督和外部監督。內部監督包括市、區政府對本級綜合執法部門的監督及上級綜合執法部門對下級綜合執法部門的監督。外部監督指社會公眾對城管部門的監督。此外，為了提高綜合執法人員的執法水平，《條例》第四十七條專門設定了綜合執法部門定期聽取司法部門及社會公眾建議的條款。

　　(六)法律責任

　　《條例》第六章針對綜合執法的不同主體設定了不同的法律責任：一是針對綜合執法部門及工作人員。《條例》第四十八條列舉了應當追究法律責任的情形，第四十九條規定城管部門及其工作人員違法行使職權對公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，應當依法承擔賠償責任。二是針對相關行政機關的協作義務，設定了相應的法律責任。三是規定行政相對人暴力抗法或其他妨礙城市管理綜合執法人員依法執行職務應當承擔的法律責任。

　　五、征求和采納意見的情況

　　《條例(送審稿)》經市法制局審查后形成了《條例(征求意見稿)》，并于11月25日向四個區政府、市政府各有關單位書面征求意見，截止12月1日，共有17家單位書面回復了修改意見，其中，對市財政局、市環保局、市愛衛辦的意見予以采納，對市編辦、市住建局、市規劃局的意見予以部分采納，對市民防局的意見不予采納，其他單位回復無意見，市公安局口頭回復無意見。12月2日，巴特爾副市長主持召開專題會議審議并原則通過了《條例(草案)》，會上，市財政局、市編辦、市規劃局、市民防局提出了修改意見。12月8日，市政府第50次常務會議審議并原則通過了《條例(草案)》，會上，市財政局、市編辦等單位提出了修改意見。