2019年北京專車改革方案及專車合法化條例規定

10月10日，交通運輸部發布《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），隨后，北京市交通委召集出租車公司、駕駛員、交通專家等開展座談會，討論北京網絡約租車（也就是大家熟知的“專車”）的發展方向。雖然在會上北京市交通委并沒有做任何表態，但不少專家認為北京專車改革“風向”基本已定，未來將不增加或少增加部分網約車數量，這也將意味著，低價、兼職專車將退出北京市場。

　　□市場現狀

　　非法營運專車1小時30萬單

　　36歲的賈寧是一名不太喜歡接觸新鮮玩意兒的公務員，今年4月，在同事們幾乎都用上網絡預約車的時候，她終于下載了網約車出行軟件。首次嘗試，賈寧只用了出租車一半的價錢回到了家。

　　如今，賈寧的網約車出行記錄已有30余單，大多是遇特殊情況使用。為了便宜，她多選擇順風車（滴滴快的推出的一種類似拼車的網絡約租車服務）。至于服務體現，“因為便宜，有時對方遲到，或者路不熟找地兒費勁，我忍了�！�

　　與賈寧一樣用網約車出行的人不少，在北京的國貿或者中關村，因叫網約車乘客太多，路邊經常發生上錯車的事。滴滴快的、神州、優步等軟件平臺的“燒錢”，讓北京網約車使用量已達到不可忽視的地步。

　　據了解，目前，北京出租車日均業務量約200萬人次。滴滴公布數據顯示，僅順風車目前日訂單已超過10萬單。今年7月，一場大雨襲京，晚高峰滴滴專車、順風車、愛揚等1小時訂單量超過30萬。業內人士估算，北京專車日訂單量可能上百萬。據京華時報記者了解，即便這樣，神州租車有六成的訂單無法滿足。

　　令人遺憾的是，如此龐大的市場體量，在北京全部定性為“非法營運”。去年8月，北京交通部門首次對網約車表態，禁止網絡平臺利用私家車從事非法營運。彼時，滴滴專車、神州專車還沒上線，北京市交通委約談的是易到用車。

　　今年年初，交通運輸部表態，肯定網絡平臺使用租賃車輛從事專車運營的創新模式，但禁止私家車接入平臺。不過，北京市交通委對此卻從未松口，今年6月至8月，多次約談專車運營平臺，并稱專車不符合北京相關法律法規，屬于非法運營。

　　除了“設禁”，北京還是首個在全國表態“專車加劇擁堵”的城市，北京市交通委認為，由于專車對司機和乘客雙向補貼，給城市交通帶來沖擊，導致道路交通擁堵情況有所加劇。據北京交通發展研究中心提供的數據，自今年3月以來，北京高峰時段交通擁堵指數較去年均有所增長。

　　□方向預測

　　不敢輕易放開數量管控

　　本月10日，交通運輸部的《辦法》發布，私家車接入平臺需變更為營運車輛，僅此一條就引發各界軒然大波，營運車輛報廢年限為8年，兼職司機將被擋在門外。另外，《辦法》提到，各地可據自己情況限制接入平臺的網約車數量。

　　一面是政府嚴令禁止，一面是專車如草莽般瘋長。新政將出，北京專車路在何方。

　　《辦法》發布前兩日，上海公布給滴滴快的頒發首張營運資格證的消息，滴滴方面稱，上海允許私家車接入平臺，不限制接入數量。政府對車輛和人員制定標準，平臺對車輛、人員審核。

　　那么北京是否也能嘗試此模式呢？北京政法大學王軍教授認為，北京市也可以實行政府管平臺和標準、平臺實施標準的管理模式。美國的加利福尼亞州是這種模式的初創者。車輛無須轉變為營運車輛，司機可以是兼職。網約車不設數量和運價管制。目前，美國的科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區也實行類似的管理模式。

　　這種模式通過政府設立安全標準確保行車安全，同時，尊重了網約車的“共享經濟”特點。網約車通過信息化手段動員閑置的私家車運力，有彈性地提供運送服務。

　　或許，對于北京來說這是很難邁出的一步。僅出租車經營企業就難同意，北京某大型出租車企業負責人告訴京華時報記者，北京巡游車實行數量管控，出租車市場供不應求，經營指標早就變成稀缺資源，曾經北京的牌照也叫價幾十萬。此次出租車改革，交通運輸部要把經營指標從無限期改為有限期，是動了傳統出租車企業最大的“奶酪”。

　　交通運輸部公路科學研究院公路交通發展研究中心副主任王浩認為，放開網約車數量管控，允許私家車接入平臺，如果平臺繼續“燒錢”，對傳統巡游車將造成巨大沖擊。北京要發展網約車，要考慮巡游車的利益。同時，擁堵問題也是城市交通管理最大問題，大量網約車上路將占用原本就不富余的道路資源。

　　網約車將定位高端服務

　　限制網約車上路，難道只能通過直接的數量管控實現嗎？上海交通大學安泰經濟與管理學院副教授黃少卿認為，設立數量控制，直接限制網約車數量，給網絡平臺發放牌照，可能很難避免權力尋租空間，因為牌照到底發給誰、每家平臺的數量多少合適，這個標準難把握。北京可通過控制車輛以及人員準入資質標準的方式，間接達到數量管控的目的。譬如，如果將車輛檔次、技術要求、司機的道路熟練程度等標準提高，就會減少進入專車營運領域的車輛和人員，相反還可以增加安全程度。

　　黃少卿認為，這其實是我們當前市場經濟改革強調的負面清單管理制度，即政府設定一定標準，達到標準的經營者都可以選擇進入，這種模式對經營者沒有歧視，也就避免了尋租空間。

　　如果北京采用這種模式，可能還要突破一個限制，就是私家車接入平臺必須變更為營運車輛。黃少卿提到，商務部對營運車輛的報廢年限設定是8年，這可能讓試圖做兼職司機的私有產權車車主不得不選擇放棄，所以可以考慮用年限加運營里程的方式來確定網絡預約出租車的報廢時間。對此，不少交通專家認同這一說法。

　　在交通運輸部的《辦法》正式實施之前，商務部的標準到底是否能改呢？如果不能改，就意味著北京采取這種模式的可能性比較低。間接控制數量難操作，直接進行網約車數量管控的可能性就顯而易見了。《辦法》發布后，交通運輸部官員曾表示，北京、上海、廣州、深圳這樣的城市，由于交通擁堵、節能減排等因素，特別是路網和道路資源的有限性，針對出租車的數量管控不可能完全放開（注：網約車被認為是出租車的一種）。

　　數量管控和價格管控往往是相伴而行，如果北京進行數量管控后價格如何定呢？王浩認為，數量管控后，兼職專車可能會退出市場。另外，為實現與巡游車和諧發展，網約車應定位在高端服務層面，也就是說，專車價格也會提高。價格的提高，將導致需求大幅減少，平臺也不會將有限的約車需求推送給兼職司機。

　　低價巡游出租車將減少

　　今年9月16日，北京正式推出“官方專車”??首汽約車，其價格基本是出租車的2倍，不過，目前首汽約車正在開展5折優惠促銷活動。首汽約車所有車輛從傳統出租車轉化而來，為“京B”牌照，預計年底，“官方專車”將達到1800輛，也就是說，北京的傳統出租車將減少1800輛。

　　據業內人士透露，此前，北京市交通部門曾表示，對“官方專車”采取“總量控制、存量轉化、結構調整、錯位經營”的原則。北京是否會對“網約車”不增加指標，僅從現有出租車指標中轉化呢？

　　“不是沒有可能�！秉S少卿認為，“存量轉化”的方式對現有巡游車利益基本無礙，也不用考慮新增加指標給誰以及交通擁堵的問題。如果有巡游車企業愿意轉化為網約車可自行與網絡平臺協商，利潤抽取方式自己來定。但是，這種模式難解現有打車難問題，因為無法體現網約車的供給彈性，從而無法滿足每天出行高峰期的打車需求。

　　記者了解到，“官方專車”上路時，北京市交通部門對傳統出租車轉化為專車的數量沒有限定，巡游車可根據愿意自行轉化。如果轉化數量越多，北京的低價巡游出租車就會逐漸減少。據悉，明年北京官方專車數量預計達到5000輛。

　　其實，不管是增加部分網約車數量，還是在現有巡游車指標中進行轉化，專車在北京將成為高價、專職的服務業務，低價、兼職的專車或許將退出北京市場。

　　黃少卿認為，如果北京嚴管專車市場，就要研究如何同時調動順風車市場積極性，滿足早晚高峰彈性出行需求的問題。京華時報記者了解到，初，北京市交通委出臺全國首個《小客車合乘指導意見》，合乘只能分攤油費和過路費，目前，順風車市場價格明顯高于該標準，正因為這樣，也調動了部分順風車車主的積極性。

　　黃少卿提到，除了油費和過路費，是否還可以考慮收車輛折舊費？政府定的價格不僅要能調動車主和乘客的積極性，同時，還要考慮，部分車主因想多賺錢而增加開車次數進而影響交通的因素。這個標準的制定，需要得到基于大數據的分析結論做支撐。

　　未來北京采取哪種運作模式，將取決于交通運輸部最終出臺的《辦法》。目前，征求意見已開展一周，是否對專車開展數量管控、私家車從事專車是否必須變更營運車輛等等問題，歸根結底還是政府監管的嚴寬程度。那么，這個“度”到底又該如何把握呢？這是對決策者的最大考驗。

　　□觀點交鋒

　　1關于政府管制

　　政府管制不能忽略消費者需求

　　工信部電信研究院政策與經濟研究所副總工程師何霞認為，網約車的出現滿足了市民多元化出行需求，如果《管理辦法》出臺，預計部分私家車退出專車市場，但是市場需求不會下降，而且經過兩年發展，這些客戶對專車可能已產生依賴性。如果社會需求依舊延續，專車發展就會向前走，或許會以不同方式出現。如果大量市場以沒有法律許可的形式出現，不僅增加社會不穩定因素，同時執法成本也會上升。

　　不能只考慮專車消費者需求

　　著名經濟學專家張維迎也認為，出租車市場消費者有自由選擇權，政府制定政策也要多聽消費者的意見。但上海交通大學安泰經濟與管理學院副教授黃少卿認為，專車消費者只能代表部分消費者的利益，私家車接入網絡平臺，如果數量過大造成交通擁堵，這不僅損害專車消費者自身利益，同時會影響乘坐公共交通工具人群的利益。政府制定政策需要通盤考慮全社會不同出行方式群體的利益，而不能僅考慮部分人的利益。

　　2關于公共交通

　　增加出租與公交一起對抗私家車

　　著名交通專家周其仁認為，目前，我國私家車的擁有量比發達國家低，民間購車欲望強大，畢竟它意味著一種自由，政府很難扛住。但如何降低私家車出行率，就是要發展有效的出租車服務。有專家提到，發展專車可能造成擁堵，這需要詳細的數據支撐。理論推測，有效的出租車服務能降低私家車出行量。

　　我國的公共交通系統中，出租車服務是私家車必要的替代物。所以，有效的出租服務不是跟公共交通抵觸，它是公共交通的有利補充，出租車和公共交通的共同敵人是私家車。

　　另外，專車中最大價值的車輛不是全職車輛，而是兼職私家車，它滿足早晚高峰的彈性需求，這是傳統出租車模式解決不了的。

　　以公共交通為主適度發展出租

　　交通運輸部公路科學研究院研究員解曉玲：出租車的定位是城市公共交通的補充，只能適度發展，所有人都打出租車、坐專車，那么對城市交通產生災難性后果，從整個城市交通體系發展看，還應鼓勵公共交通為主導的出行方式，確定出租車的補充地位，對它的發展就應該適度。

　　上海交通大學安泰經濟與管理學院副教授黃少卿認為，出租車與私家車相同，屬于個性化出行方式，在整個城市交通體系中，相對于城市公交巴士、地鐵等出行方式，其客運效率偏低。所以，在當前中國許多大城市存在嚴重交通擁堵的現實條件下，強調優先發展城市公共交通、適度發展出租車，這是恰當的政策選擇。

　　3關于利益保障

　　不能忽略傳統出租車利益

　　交通運輸部公路科學研究院公路交通發展研究中心副主任王浩認為，由于傳統出租車發展的歷史原因，之前很多城市的出租車經營權（出租車營運指標）是有償取得，也稱“牌照費”。由于出租車實行數量管控，在出租車市場供不應求的狀況下，部分城市的“牌照費”甚至被炒至幾十萬元，這也是推高經營者承包費或“份子錢”的原因之一。

　　此次改革中，交通運輸部已經提到要逐步將巡游車經營權由有償無期限逐步改為無償有期限，有助于歷史問題逐漸解決。但這需要一定的過程，在這期間，若網約車數量過多，而與巡游出租汽車處于同樣市場競爭，對巡游車造成沖擊，傳統出租車經營者以及司機的利益就難保障。

　　讓專車發展解決“陳年老�！�

　　張維迎認為，此次改革提到，要把出租車經營指標從有償無期限改為無償有期限，初衷是好的，但是這個目標和改革中對網約車的管理是矛盾的。網約車平臺沒有任何限制，司機不會被收取“份子錢”，那么傳統出租車司機就會向專車平臺均衡，在兩者相互競爭下，傳統出租車平臺的“份子錢”就會降低，進而出租車指標的壟斷利潤就慢慢消失。如果對專車進行限制，傳統出租車的壟斷利潤就很難消滅。

　　周其仁也提到，從經濟學邏輯上講，只要有保護既得利益者就不求進取，即便沒有創新依舊能拿到甜頭，他肯定不會好好干。如今，有體制外的新事物沖擊，對整個行業不見得是壞事。隨著網約車的發展，巡游車的服務模式有被取代的趨勢