2019年新行政訴訟法司法解釋亮點解讀

　　11月1日，十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，新法于5月1日施行。行政訴訟法施行24年來進行的首次修改，亮點頗多。如實行立案登記制度、擴展行政訴訟受案范圍、確立行政機關負責人出庭應訴制度、完善行政訴訟證據制度、建立對規范性文件附帶審查制度、設立簡易程序制度、強化行政訴訟執行等。這些新規定有望切實解決行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等突出問題，對我國行政訴訟制度的發展必將產生深遠的影響。

　　4月27日，最高人民法院又公布了《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，對修改后的行政訴訟法進行了細化，進一步制定了便于人民法院操作的具體規程。

　　亮點一：行政訴訟不再“門難進”

　　河北高院行政庭庭長袁瑞玲介紹，行政訴訟法是一部保障“民告官”的法律。當前，行政訴訟面臨的最突出問題是立案難。由于受案范圍有限，行政爭議產生后，老百姓到法院尋求救濟卻立不上案，導致許多應當通過訴訟解決的爭議進入信訪渠道。新法為解決行政訴訟“門難進”的問題，從五個方面加強了對當事人起訴權利的保護：

　　一是新法第三條明確法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法審理。

　　二是新法貫徹黨的十八屆四中全會精神，將立案審查制改為立案登記制，強化受理程序約束，即法院在接到起訴狀時對符合起訴條件的，應當登記立案。當場不能判定是否符合起訴條件的，應當接收起訴狀，并在七日內決定是否立案。不予立案的，應當出具裁定書，載明不予立案的理由。原告對裁定不服，可以上訴。

　　三是新法明確了法院的相應責任，即如果法院在立案過程中有違反法律規定的情況，當事人可以向上級法院投訴。

　　四是新法第十二條擴展了行政訴訟的受案范圍，將政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議納入了受案范圍，保護的權利范圍擴展為人身權、財產權等合法權益。

　　五是新法第五十條明確可以口頭起訴，方便當事人行使訴權。

　　需要說明的是，在落實立案登記制、解決群眾告狀難的問題上，根據新的《行政訴訟法》、最高人民法院《關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》以及最高人民法院《關于人民法院登記立案若干問題的規定》的規定，還是要特別明確兩個問題：首先，人民法院要堅決按照法律規定，切實保護當事人的訴訟權利，依法有序、有案必立，有訴必理。其次，申請立案必須要符合法定條件，絕不是無論什么事由、不管具備什么條件起訴，法院都必須立案受理。要嚴格按照法律、司法解釋的規定切實落實好立案登記制。要堅決杜絕違反法律規定、濫用訴訟權利的行為，尤其是惡意訴訟行為。

　　亮點二：跨區管轄寫入法律

　　新法第十八條規定，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。

　　袁瑞玲介紹，黨的十八屆四中全會提出要設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。此次行政訴訟法的修改，與中央的司法改革精神相一致，對解決行政審判中長期存在的行政干預、保障行政審判權獨立、公正行使具有長遠的意義。河北省各級法院也在就此問題進行著有益嘗試并且總結了一定的經驗。

　　亮點三：行政訴訟不再“難見官”

　　新法第三條第三款規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

　　袁瑞玲介紹，行政機關負責人出庭應訴對于增強行政機關的訴訟意識和應訴能力，提高審判質量和效率，妥善解決行政爭議，提高執法水平等具有十分重要的意義。按照最高法新的司法解釋規定，行政機關負責人包括行政機關的正職和副職負責人，其出庭應訴也可以另行委托一至二名訴訟代理人。河北省人民政府為貫徹執行修改后的行政訴訟法，于12月31日公布了《河北省行政機關應訴辦法》，省法院也在考慮制定相應規定，全面推進行政應訴工作。

　　亮點四：維持決定的復議機關仍為被告

　　新法規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。

　　袁瑞玲介紹，原行政訴訟法規定經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告。原有的規定在實踐中導致復議機關為了規避當被告的風險而簡單作出維持復議決定，使得復議制度的設計初衷難以實現。新法將作出維持決定的復議機關一并納入被告范疇，有助于破解復議機關的自利傾向，改變復議機關“維持會”的形象，更好地發揮行政復議制度監督行政機關依法行政的功能。另外，需要指出的是，結合最高法院新的司法解釋，該類案件根據作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。

　　亮點五：規范性文件可一并審查

　　實踐中，有些具體行政行為侵犯公民的合法權益，是因為行政機關所依據的規范性文件違法造成的。為從根本上減少違法行為，新法規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。

　　袁瑞玲介紹，新法首次賦予法院對規范性文件審查的權力，有助于從根本上解決行政行為違法問題。結合最高法院新的司法解釋，實踐中要注意三個問題：

　　一是要注意提出規范性文件審查的時間為一審開庭審理前，有正當理由的，可以在法庭調查中提出;

　　二是法院認為規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并要在裁判理由中予以闡明;

　　三是法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，這是法院必須履行的一項義務。

　　亮點六：明確分配各方舉證責任

　　袁瑞玲介紹，新行政訴訟法在吸收以往司法解釋和審判實踐的有益經驗基礎上，從五個方面對證據制度予以完善：

　　一是明確了行政主體逾期舉證的法律后果。第三十四條第二款規定，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。

　　二是完善被告舉證制度，明確被告可以補充證據的兩種情形。

　　三是明確原告在行政賠償、補償、行政不作為案件中的舉證責任。

　　四是完善法院調取證據制度。明確法院依申請調取證據的三種情形及法院不得為證明行政行為合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。

　　五是明確證據的適用規則，即證據應當在法庭上出示，并由當事人互相質證。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據，不得在公開開庭時出示。人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據。對未采納的證據應當在裁判文書中說明理由。以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。

　　這些規定，對于引導行政機關和當事人積極、有效舉證，規范證據使用，增強判決的公正性和說服力具有舉足輕重的作用。

　　亮點七：完善民事爭議和行政爭議交叉處理機制

　　新法規定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。

　　袁瑞玲介紹，有些具體行政行為引起的爭議，往往伴隨著相關的民事爭議。新規定有望改變以往按照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案、分別審理的模式，能夠避免浪費司法資源，減少循環訴訟，提升司法效率，更有利于保護當事人的合法權益。

　　亮點八：行政訴訟不再“拒絕”調解

　　新法規定，人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。

　　袁瑞玲介紹，原行政訴訟法明確規定行政訴訟不適用調解。新法賦予了法院和行政機關有限的調解權，更符合行政審判的客觀實際，對行政爭議的實質解決能夠起到一定的促進作用。

　　亮點九：空前嚴厲的執行措施

　　當前，行政訴訟不執行法院判決的問題較為突出。為解決執行難問題，新法增加了三項規定：

　　一是在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處50元至100元的罰款;

　　二是將行政機關拒絕履行的情況予以公告;

　　三是拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

　　袁瑞玲介紹，這三項規定，有助于加強對行政機關的約束力，特別是公告和拘留的規定，對于行政機關形成了較大的威懾力，有望在相當程度上解決目前存在的執行難問題。