新行政訴訟法及司法解釋最新解讀

　　第十二屆全國人大常委會第十一次會議于11月1日審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，修訂后的行政訴訟法將于5月1日起實施。新行政訴訟法立足于解決“立案難、審理難、執行難”等突出問題，增設了許多重大的新制度、新規定，這些新制度、新規定迫切需要通過司法解釋加以細化，以便于人民法院實務操作。最高人民法院在全面梳理問題、深入調研論證和認真聽取立法機關、行政機關、檢察機關及專家學者意見的基礎上，起草完成了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)。4月20日，最高人民法院審判委員會討論通過了該《解釋》，并將于5月1日起和新行政訴訟法同步實施。為更好的理解和適用新行政訴訟法及司法解釋，《人民法院報》編輯部特邀部分專家學者撰文，以饗讀者。

　　保護公民權利建設法治政府

　　行政訴訟法在我國促進依法行政、建設法治政府方面起了巨大的作用。可以說，行政訴訟法是我國法治政府建設的第一個起點。

　　行政訴訟法促進了我國行政法律體系的完善。行政訴訟法明確提出：合法的行政行為必須符合證據確鑿、適用法律法規正確、符合法定程序三個條件，而后兩項在當時都不完備�？紤]到當時制定行政程序法的條件尚不成熟，全國人大即在首先完善行政救濟法律體系，即制定行政訴訟法、行政復議法和國家賠償法之后，確定了先行制定各行政機關都要適用的四部規范行政行為的法律：即行政處罰法、行政許可法、行政強制法和行政收費法，再在此基礎上制定行政程序法�，F在，四部規范共同行政行為的法律，除行政收費法外，都已經完成了，同時還制定了為數眾多的規范其他行政行為的法律規范。行政程序方面，全國已有包括湖南、山東、西安、汕頭等十余個地方制定了行政程序規定，黨的十八屆四中全會也明確要求完善行政程序法律制度�？梢哉f，我國行政法律體系已經大體形成，而行政訴訟法正是我國行政法治建設的第一座里程碑。

　　當然，制定于二十世紀八十年代的法律，隨著經濟社會的發展和法治環境的變化，必然會與新的實踐需要產生某些不適應，修法是必然的，也是必要的。行政訴訟法在時隔二十五年后才作修改，與民事、刑事訴訟法相比，間隔時間相對較長，這與最高人民法院對行政訴訟法中某些不具體、不明確，或在實踐中出現的新問題都及時作了司法解釋，從而使行政訴訟制度大體能夠適應現實的需求有一定的關系。當然，有些問題是只有修法才能解決的。應該說，本次修法，理論和實踐部門在許多問題上都形成了共識，因而修改后的行政訴訟法也大體反映了實際的需要，達到了預期的目標。而新的司法解釋則對行政訴訟制度中的某些尚需進一步具體化的問題作了明確。

　　行政訴訟法立法的首要目標是保護公民權利，為此，就必須監督行政機關依法行政。更進一步講，建設法治政府的目的就在于保護公民權利。但保護公民權利是在通過解決公民與行政機關之間發生的行政爭議的基礎上達成的。訴訟的目的就是解決糾紛，而一旦解決了糾紛，不僅保護了公民權利，促進了行政機關依法行政，而且也實現了社會的穩定與和諧。因此，充分發揮行政訴訟在解決行政爭議中的作用，正是法治政府追求的目標。本次修法，在第一條中就突出寫明了這一點。此外，新法規定了行政訴訟可以調解，但范圍限于賠償、補償和行使裁量權的案件，并必須遵循自愿、合法的原則，不損害國家利益、社會公共利益和其他人的合法權益，這也是解決行政爭議的應有之義。

　　隨著時代的發展，我國社會治理的方式正在從管理轉向治理。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，行政主體也因此將由單一行政機關向多元主體轉變�？紤]到我國的實際情況，新法第二條規定了訴訟標的為行政行為，被告除行政機關外還增加了法律、法規、規章授權的組織。

　　在擴大訴權的同時，新法對受案范圍雖仍為列舉，但已在為適應當前形勢的需要方面，作了必要的擴大，并為今后立法進一步擴大范圍留下了空間。

　　引人注目的一條新增規定是“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”，這是一條極具的規定。訴訟的特點本來是代理人制度，但為了使中國的某些看不起司法、不屑于當被告或者平時官僚主義、不了解下屬工作情況的負責人改變作風，同時也為了有助于實質解決爭議，讓這些人出庭還是有好處的。當然，新法和司法解釋還都規定了不同的情況，總體來說，這個制度設計應該是有利于促進依法行政的。

　　為了保證司法公正，避免外力干預，根據多年經驗，本次修法在管轄方面也作了一些修改。如對國務院各部門或者縣以上政府所作行為提出訴訟的，由中院管轄;又如設立跨區域的專屬管轄人民法院受理行政案件等。

　　對經過復議的行政案件的被告，新法將過去維持的由原機關當被告改變為由復議機關當被告的規定。這是由于實踐中，復議機關常常因為不愿意當被告而都作維持決定的原因。新法規定復議維持的案件由復議機關和原機關都當被告，司法解釋也已對具體情況作出相應的解釋。

　　新法增設了簡易程序，以提高效率。明確規定了審判監督程序。

　　新法增加了判決的種類，實現了合法性審查的寬度和強度兩個方面的擴展，以適應訴求和審判實踐的需要。

　　新法對行政機關不履行法院判決、裁定、調解書的，規定了比較嚴厲的法律責任，有利于消除實踐中某些行政機關工作人員拒不履行人民法院裁判的現象。

　　除此之外，還有多處修改，不再一一贅述。

　　總之，新行政訴訟法根據我國經濟社會的發展和司法實踐積累的經驗，對原行政訴訟法作了相當全面的修改。法條的數量從75條增加到了103條，大大推進了對公民權利的保護，也提升了促進行政機關依法行政的力度。時值黨的十八屆四中全會以后，應該說，行政訴訟法的修改是對四中全會建設法治政府和法治中國要求的響亮回應!

　　解釋有助于新行政訴訟法的落實

　　行政訴訟法實施二十余年之后，迎來了第一次大修。新行政訴訟法體現了深化司法改革的政策要求，吸納了各方面意見，在體現行政訴訟法解決行政爭議，保護公民權利，有效化解社會矛盾的功能價值定位方面，可謂是與時俱進、亮點紛呈。新法回應了行政法理論界、實務部門和社會公眾多年的期盼，在保障起訴權利、抽象行政行為審查，被告舉證責任、行政案件調解、行政給付先予執行等方面均作出了很多新的規定。但是，從法院審理行政案件、當事人參加訴訟的實際需要來看，還需要在新法規定的框架之下，在符合新法確定的原則和規則的基礎上，明確一些更加具體的規則。在法律規定相對粗梳的情況下，制定司法解釋是必要的。

　　行政案件當立必立，充分保障當事人訴權。《解釋》以憲法和法律為依據，以群眾需求為導向，從解決實際問題入手，著眼于從制度上、源頭上解決人民群眾反映強烈的立難案，明

　　確規定人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。據此，各級法院對依法應當受理的案件，做到有案必立、有訴必理，切實保障當事人訴權。

　　在我國，立案難問題一直比較突出，由于行政權力干預司法、法律規定不明確等原因，行政訴訟立案難問題顯得尤其突出。過去實行立案審查制，導致法院選擇性立案，將一些“棘手”的案件“拒之門外”，致使許多“民告官”的行政案件無法進入法院實體審理程序，更加無法得到公正裁判。每年人民法院一審行政案件數量只有十幾萬件，而每年涉行政爭議的信訪案件則達400萬至600萬件之多。這說明，大量的行政爭議案件沒有進入訴訟程序。司法審判的功能在于定分止爭，而信訪解決爭議由于缺乏法律規制，實踐中難免以討價還價的方式決定處理結果，不符合“同等情況、相同對待”的法律原則，容易出現因人而異、助長反復申訴上訪，不利于解決糾紛。實行立案登記制，是深化信訪改革，將行政爭議納入法治軌道解決的必由之路。

　　一并解決民事爭議，促進糾紛實質解決。《解釋》對一并解決民事爭議作了一系列具體規定，有利于真正實現行政訴訟從實質上解決糾紛的功能。還記得當年非常有名的“焦作房產案”，一個并不復雜的案件，由于民事訴訟與行政訴訟結果相互矛盾，三級法院在十年間就一起案件先后作出了十八個具有結案意義的裁判。對于行政爭議與民事糾紛交織的案件，人民法院應有所擔當，從實質上解決當事人之間的糾紛，減輕當事人訴累。過去的實踐中，不同法院作出的判決相互矛盾或者同一法院內部不同審判庭之間裁判相互沖突的情況比較常見，法院裁判相互矛盾的情況經常出現在行政爭議與民事爭議相關聯的訴訟案件中。在修改行政訴訟法時，筆者也提出，在行政訴訟中可以一并解決相關民事爭議。此次《解釋》對于民事爭議一并解決的具體問題，例如提出一并解決民事爭議的時間、審判組織和裁判方式等作出了具體規定，更加有利于這一制度的貫徹實施。

　　規范性文件附帶審查，從根本上減少違法行政行為。在我國，各級行政機關制定的規章以下的規范性文件涉及經濟、社會生活等方方面面。作為行政權力的體現，這些以條例、規定、通告、辦法等形式發布的“紅頭文件”，不僅數量龐大，而且與老百姓利益休戚相關。因此，從根本上減少違法行政行為，可以由法院在審查行政行為時，應公民、法人或者其他組織的申請，對規章以下的規范性文件進行附帶審查。實踐中，有些行政行為侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，是由于地方政府及其部門制定的規范性文件越權錯位引起的。因此，法院在審理行政案件過程中有必要對“紅頭文件”進行附帶審查。唯有如此，行政訴訟才能發揮出標本兼治的作用�！督忉尅吩谛路ㄒ幎ǖ幕�礎上進一步明確，規范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。這樣的規定符合我國憲法和法律關于審判權的功能定位，有利于防范不合法的規范性文件對正常的社會關系造成不必要的實際影響，從根本上減少行政違法行為。

　　實行好立案登記制，讓新行訴法“第一亮點”更亮

　　5月1日起開始施行的新行政訴訟法有諸多亮點，但筆者認為，“第一亮點”是人民法院受案實行立案登記制。為什么立案登記制是“第一亮點”?因為立案是整個訴訟的入門程序，案立不了，當事人進不了法院的門，訴訟就不能開始，一切訴求都無從談起。此前，我國行政訴訟一直實行立案審查制，許多案件，法庭尚未進行實質審查，就被法院“把門人”(立案官員)擋在門外，進入不了訴訟程序。對此，當事人很傷心、很無奈。他們的權益被行政機關侵犯，滿懷希望來法院討個“說法”，但是他們還沒有見到審理案件的法官，連說話、傾訴的機會都沒給，更不要說討“說法”，就讓他們走人。而現在，新行政訴訟法確立的立案登記制為當事人進入行政訴訟之門提供了很大的方便，降低了門檻，增加了對法院“把門人”的約束：對符合法定起訴條件的起訴人，他們只能登記立案;對當場不能判定是否符合法定起訴條件的，也要先接收其起訴狀，并出具收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案�！鞍验T人”不能自行提高立案門檻，不能為難起訴人，不能將符合法定起訴條件的起訴人拒之門外。否則，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院將責令他們改正并依法處分他們。

　　根據中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，立案登記制不僅適用于行政訴訟，也適用于民事訴訟、自訴刑事訴訟等。但是，相對于其他訴訟，立案登記制對于行政訴訟有著特殊重要的意義。

　　首先，行政訴訟是“民告官”的訴訟，雙方當事人在實體法律關系中處于不平等的地位，作為行政主體的行政機關或法律、法規授權的組織在行政管理過程中，較易于利用其管理權力、管理手段侵犯作為行政相對人的公民、法人和其他組織的權益。這些被侵權的行政相對人雖然也可以從其他途徑獲得救濟，但行政訴訟是其可能獲得的救濟中最有效的救濟。如果行政訴訟的這扇門向他們關閉，他們就很可能難以獲得實際有效的救濟。

　　其次，在司法體制改革尚難在短期內取得長足進展，跨行政區域法院尚難在短期內普遍設置的情況下，地方行政權對法院的影響不可能一下子完全排除。從而法院負責行政訴訟立案的“把門人”不可能在新行政訴訟法一實施就完全不考慮地方當局的任何“關切”(這種“關切”往往通過院長、庭長轉致)。如果法院仍采立案審查制，“把門人”很難完全不回應這種“關切”�，F在新行政訴訟法將立案審查制改立案登記制，“把門人”要不響應這種“關切”就容易多了，就比較好向地方當局交代和解釋，比較好向轉致這種“關切”的院長、庭長交代和解釋：“對不起，我不能不登記，不能不立案。我不登記、不立案，當事人要告我，我要受處分呀!”

　　此外，行政訴訟案件往往不僅涉及起訴人的個人權益，而且涉及社會公共利益，行政行為的合法性本身就是一種公共利益。如果不改變立案審查制，維持立案高門檻，將本應由法院受理，符合行政訴訟起訴條件的行政訴訟案件拒之法院門外，排除對相應行政行為的司法審查，就可能妨礙行政訴訟監督行政機關依法行政，促進法治政府建設功能的發揮，就可能影響推進依法治國，建設法治國家的大局和全局。很顯然，新行政訴訟法將立案審查制改立案登記制，降低行政訴訟的門檻，盡量擴大了行政訴訟的受案范圍，將盡可能多的行政爭議納入法治方式解決的管道，加大對行政機關依法行政的監督力度，其意義將遠遠超出訴訟本身。

　　既然作為新行訴法“第一亮點”的立案登記制對于行政訴訟有著如此特殊重要的意義，那么，在新行訴法即將施行之際，我們各級人民法院如何采取切實措施，保證立案登記制真正落實，使之真正發揮其預設的和應有的作用呢?這是需要我們認真研究和解決的重要課題。對此，我們至少應該盡快做好以下三項工作：

　　其一，通過司法解釋，進一步明確立案登記的前提條件，即新行訴法第四十九條規定的各項起訴條件。例如，對其中的第三項條件：“有具體的訴訟請求和事實根據”，就需要司法解釋明確什么是“具體的訴訟請求”，包括哪些范圍，對“具體的事實根據”有什么最低限度的要求等。只有通過司法解釋明確了法律規定的各項起訴條件的內涵和外延，法院負責立案登記的人員才能高效地為起訴人辦理登記立案事項。

　　其二，對法院負責立案登記的人員進行適當培訓，使之熟練掌握登記立案的程序和相關要求。根據新行訴法和有關司法解釋，這些程序和要求主要包括：一律接受其起訴狀、7日內立案、先予立案、一次性全面告知補正內容等。法院負責立案登記的人員對這些登記立案的程序和相關要求應在上崗履職前全面了解和熟練把握，否則不能批準其上崗履職。

　　其三，明確對違法濫訴行為的應對和制裁措施，保證行政訴訟立案登記制的正常運作。行政訴訟實行立案登記制的目的是為了保護公民、法人和其他組織合法訴權，而不允許當事人或非當事人利用這一制度進行違法濫訴。對于新行訴法施行后當事人之間可能的惡意串通，或者非當事人冒充他人提起訴訟，企圖通過行政訴訟侵害國家、社會公共利益或他人合法權益的行為，或者當事人或非當事人故意提起虛假訴訟、惡意訴訟或無理纏訟的行為，各級法院均應事先確定相應的應對和制裁措施預案，包括駁回起訴、罰款、拘留等，構成犯罪的還應依法追究其刑事責任。

　　我們只有扎扎實實做好以上工作，才能真正使行政訴訟立案登記制改革順利和有序地展開，使之產生良好的法律效果和社會效果。