依法治國的路徑

　　黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提出法治體系、建設的總目標。這是中國共產黨歷史上第一次提出“法治體系”的概念，標志著法律體系形成后，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法這一具有內在聯系、互相影響、彼此制約的法治體系正在形成。傳統意義上以法律體系為載體的靜態法治正在向以法治體系為載體的動態法治轉變，寫在紙上的法律正在向生活中的法律轉變，法律上抽象的權利正在向具體的訴權轉變，司法的功能和價值再次被關注，司法改革正面臨承前啟后、繼往開來的重大歷史機遇。

　　應當看到，當前中國的司法改革具有良好的先決條件。黨中央高度重視法治建設，依法治國已經成為堅持和發展的本質要求和重要保證，法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，全社會法治觀念明顯增強，司法體制機制不斷完善，司法改革的內在動力和外部環境正處于歷史上最好的時期。同時，我們也必須清醒地認識到，與黨和國家事業發展要求相比，與人民群眾期待相比，與推進國家治理體系和治理能力現代化相比，司法體制和工作機制還存在許多不相適應的地方。司法權的中央事權屬性和判斷權屬性未能得到充分體現，司法權運行的內部監督制約機制尚未完全形成，外部環境有待優化，保障機制尚不健全，司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象仍然存在，司法不公和腐敗問題的懲治預防機制尚不完善。這些問題，直接制約和妨礙黨和國家事業發展，損害社會公平正義，損害人民群眾合法權益，必須從體制機制上予以解決。黨的十八屆四中全會圍繞完善司法管理體制、司法權力運行機制、司法監督制約機制、司法保障機制等事關人民司法事業長遠發展的重大問題，作出了一系列重大決定，可以簡要梳理為以下八個方面。

　　一、體制性問題：凸顯司法權的中央事權屬性

　　司法體制是司法權運行的制度基礎。我國現行的司法體制是制度的有機組成部分，體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，與我國現行的國體和政體是基本相適應的。同時我們也要承認，現行的司法體制形成于計劃經濟時期，法院的人財物由相對應行政區劃的人事、財政部門來管理和保障，導致司法權的中央事權屬性與管理保障上的地方性產生沖突，這與建立統一有序、平等競爭的市場經濟秩序不相適應。黨的十八屆三中全會決定推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，走出了司法體制改革的關鍵一步。黨的十八屆四中全會在此基礎上，進一步細化了司法體制改革的具體舉措。

　　一是最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。黨的十八屆三中全會決定實行省以下地方法院、檢察院人財物統一管理之后，人們對跨省之間的民商事案件和省級范圍內影響較大的行政案件能否得到公正審理存有疑慮，有的建議由第三方管轄，也有人建議提級管轄。黨的十八屆四中全會決定設立最高人民法院巡回法庭，是對黨的十八屆三中全會決定地方法院人財物實行省級統管的進一步深化。最高人民法院設立巡回法庭，有利于確保法律統一適用，維護國家法制統一;有利于審判機關重心下移，就地解決糾紛，方便群眾訴訟。巡回法庭是最高人民法院的派出機構和組成部分，不是一個獨立的審級，也不是獨立的法院，在工作方式上也不能簡單等同于傳統意義上的巡回審判。

　　二是探索設立跨行政區劃的人民法院，辦理跨地區案件。我國現有地方各級法院共計3573個，絕大多數法院設置與行政區劃相對應。這樣的司法體制便于明確管轄、便利訴訟，也容易得到當地黨政部門的大力支持。但另一方面，由于人財物受制于地方，司法權的運行易受地方因素影響和干擾。通過設立跨行政區劃的法院，集中審理跨區域的民商事案件、行政案件、環境資源案件等，可以彌補省級統管未能完全解決的一些問題，從體制上排除地方因素對公正司法的干擾，確保少數涉及地方利益的案件得到公正處理，促進國家法律統一正確實施。

　　三是推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。執行難作為社會誠信體系不健全而導致的一種司法現象，已經成為人民法院三輪司法改革尚未最終克服的頑癥。如何化解執行難，學界和實務界有諸多不同的觀點。執行權可以劃分為執行裁決權和執行實施權。執行裁決權是一種判斷權和裁量權，屬于司法權的范疇;執行實施權是一種行政權，上下級之間是一種指揮和服從的關系。因此，在人民法院內部將審判權和執行權相分離，建立相對獨立的強制執行機構，既可以充分發揮執行實施權作為行政權的制度優勢，形成上下統一領導、統一指揮的執行體制，又可以避免執行裁決權與執行實施權簡單分割而影響執行效率、損害司法公信。

　　四是改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院司法行政事務管理權和審判權相分離。隨著以審判為中心的訴訟制度改革的不斷深化，法院人員分類管理改革的進一步細化，人民法院內部的司法行政事務管理權必須與審判權相分離，真正形成以審判為中心的法院內部權力運行體制。由于過去在管理上未能嚴格界定司法機關內部各種權力的不同屬性，導致管理與服務的界限不明、上下級之間的關系不清、法官與行政管理人員的身份混同，最終導致法官數量不少，但從事一線審判工作的人員不足，工作效率不高�！稕Q定》提出探索實行司法行政事務管理權與審判權相分離，既可以充分發揮人民法院內部司法行政事務管理權的行政權屬性，又可以更好地推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保審級獨立。

　　五是完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度。行政訴訟是三大訴訟中受地方因素影響最大的訴訟。，“民告官”的行政訴訟案件立案數在近幾年連續下降的情況下，又比下降5%，上訴率則高達72.7%。在行政訴訟中，為了地方利益、部門利益打招呼、批條子、遞材料干預司法個案的現象比較突出。因此，要配合跨行政區劃法院設立、司法公開、立案制度等改革，進一步完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，防止地方保護主義和行政機關干預，從制度上解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。

　　二、機制性問題：恪守司法權運行的內在規律

　　司法機制是審判權運行的重要載體，是決定和影響司法公正的重要因素。司法機制涉及立案、庭審、裁判、執行等審判權運行的各個環節，同時與法官制度、司法環境、司法保障等具體制度密切相關�！稕Q定》緊緊圍繞訴權保護、審級職能、庭審中心、司法責任等關鍵問題，緊緊抓住司法權運行的內在規律，進一步明確了審判權運行機制的改革思路。

　　一是改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。訴權的廣泛性、便捷性是現代社會司法文明的重要標志。任何權利如果不具有可訴性，就失去了具體的保護路徑，就不具有現實性，其價值和意義就要大打折扣。同時，如果社會成員不能通過訴訟解決糾紛，就會選擇私力救濟或群體抗爭的方式實現其目的，反而不利于社會穩定。《決定》提出要改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理。這就意味著人民法院在立案環節對當事人提交的訴訟材料只進行形式審查而不再進行實質審查，實現了程序與實體相分離。立案制度的這一巨大變化，一方面給人民群眾通過訴訟解決糾紛提供了制度保障，另一方面又給人民法院工作帶來新的挑戰。我們必須進一步健全立案公開制度，同時加大對虛假訴訟、惡意訴訟和無理纏訴行為的懲治力度，構建文明、有序、規范的立案工作機制。

　　二是完善審級制度，明確四級法院的職能定位。我國現行的法院體制實行四級兩審終審制。各級法院均承擔一審職能，中級法院以上同時承擔二審職能，各級法院同時還承擔再審職能，各種程序相互交錯、職能相互重疊、機構攀比對應，導致地方三級法院案件性質同質化、審判方式同質化、法官素質同質化、職能作用同質化，既不利于有效分流案件，也不利于國家判斷權的科學構建，上級法院的審判監督和指導職能也未能得到很好發揮。《決定》提出要完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用問題，因為一審距離案件爭議的事實更近，便于及時查明事實;二審重在解決訴辯雙方對一審認定事實和適用法律的爭議，實現二審終審;再審重在審查終審裁判的正當性，維護裁判的權威性、穩定性，最終實現法院裁判的終局性。合理定位四級法院在不同審級中的職能作用，對于提高訴訟效率、樹立司法權威、提高司法公信具有重要意義。

　　三是推進以審判為中心的訴訟制度改革，全面貫徹證據裁判規則。以審判為中心是現代社會司法文明進步的重要標志。以來一些重大冤錯案件的發現與糾正，引起了社會各界對疑罪從無、庭審中心和證據裁判的強烈關注。在第六次全國刑事審判工作會議上，最高人民法院提出審判案件要以庭審為中心，實現事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結果形成于法庭，全面落實直接言詞原則，嚴格執行非法證據排除制度，讓法庭成為確認與解決被告人罪責刑問題的最終階段和關鍵環節。在民事和行政訴訟中，所有的舉證、質證和認證也應當在法庭上實現和完成，所有的裁判結果都應當是法庭調查和庭審辯論后形成的、具有內在邏輯關系的必然結果。

　　四是完善司法解釋和案例指導制度，進一步發揮最高人民法院統一法律適用標準的職能。最高人民法院的審判指導職能必將隨著司法改革的深化進一步加強。按照《決定》的精神，最高人民法院將進一步完善司法解釋制度，嚴格司法解釋的立項、調研、審議等程序，加強司法解釋的針對性、規范性、及時性和有效性，改革指導性案例的篩選、評估、論證和發布機制，建立將最高人民法院的裁判轉化為指導性案例的工作機制。

三、獨立性問題：遵循司法公正的內在邏輯

　　司法權既然是判斷權，判斷主體的獨立性就是確保結果公正性的前提條件。近年來，隨著全社會法治意識的增強和行政機關依法執政能力的提高，人民法院的司法環境有了較大改善。但從實踐來看，一些涉及地方利益的征地拆遷、環境污染、企業破產等案件，普遍存在立案難、勝訴難和執行難，由此引發的申訴上訪也占較大比例�！稕Q定》將完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度作為保證公正司法的首要問題，彰顯了獨立性在確保司法公正中的重要地位。

　　一是建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。領導干部干預、插手個案處理是當前人民群眾反映較為強烈的問題。當前，要結合人民法院正在全面推進的司法責任制、司法公開、監督留痕等改革舉措，建立領導干部干預和插手個案的電話記錄、轉遞材料、口頭指示等信息的提取、封存、舉報和公開制度，為人民法院依法獨立行使審判權營造良好的外部環境。

　　二是健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。行政機關對待行政訴訟的態度一直是法治建設水平的一個重要標尺。健全行政機關依法出庭應訴制度，既可以讓行政機關直接面對群眾、及時化解糾紛，又能夠樹立行政機關依法行政的形象，提高全社會的法治水平。

　　三是完善懲戒妨礙司法、拒不執行、藐視法庭等影響司法權威的違法犯罪行為的法律制度。公正是權威的基礎，權威是公正的保障。近年來，一些當事人隨意鬧庭、鬧訪，侮辱、威脅司法工作人員等現象較為突出，嚴重影響司法機關的正常秩序，極大地損害了司法權威，嚴重挫傷了司法人員的職業尊榮感�！稕Q定》提出要完善相關法律制度，重點解決侮辱、誹謗、威脅司法工作人員以及嚴重擾亂法庭秩序等行為的入罪問題，加大對單位拒不執行判決裁定行為的懲治力度，樹立和維護司法權威。

　　四是建立健全司法人員履行法定職責保護機制。司法權作為判斷權，其判斷結果的正確性必須建立在證據裁判的基礎之上。由于法官不能拒絕裁判，因此當證據不足不能支持訴請主張時，刑事法官可以根據疑罪從無原則判定被告人無罪，民事法官可以根據證明責任負擔、舉證責任倒置、高度蓋然性等原則作出有利或不利于原告的裁判。嚴格來說，上述因證據不足而又不得不作出的裁判均是建立在法律真實的基礎之上，離案件的客觀真實可能會有一定差距。因此，要建立健全司法人員履行法定職責保護機制，甄別各類過錯的區分標準，確保法官依法履職行為不受追究，非因法定事由，非經法定程序，不得將法官調離、辭退或者作出免職、降職等處分。