2019年全國兩會提案關于土地改革的相關話題新聞政策

全國兩會提案關于土地改革的相關話題新聞政策

全國兩會即中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第二次會議和中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會第二次會議。十三屆全國人大二次會議將于3月5日在京召開，全國政協十三屆二次會議3月3日在北京召開。兩會涉及社會發展各個層面的議題，是廣大選民表達意見要求的好機會。每年兩會，政府都要回顧一年來的工作，再報告下一年的重點政策，這些政策可能對老百姓姓產生重大影響。那么全國兩會都有哪些熱點提案呢？本文小編整理了土地改革信息，僅供參考！

兩會期間，《清華金融評論》專訪了全國人大代表、民進中央常委、民進中央經濟委員會主任、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授，對他提出的議案與建議做了詳細闡述。蔡繼明梳理了現行《土地管理法》存在的八大弊端，建議應嚴格規定政府的征地行為只限于公益性用地范圍，允許城市的土地保留集體所有權、明確農村集體土地所有權的行使主體、明確農村集體土地與國有土地同地同權同價，同時增加農村集體建設用地使用權。

蔡繼明表示，《土地管理法》修改應堅持幾個原則：一是城市國有與農村集體所有的土地同地同權同價對兩種土地產權應給予同等保護；二是國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農村集體的土地并給予合理補償；三是出于非公共利益的建設需要，可以使用農村集體土地；四是在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體土地使用權（包括農地和宅基地）進入市場。

去年國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》強調“以推進集體經營性資產改革為重點任務”，蔡繼明建議應將農村集體產權制度改革的重點放在農村集體包括土地在內的資源性資產上。他并建議，有關農村土地改革，還應該擴大農村宅基地使用權與農村集體土地承包權流轉范圍。

“允許農村宅基地入市，城中村小產權房自然合法化，城鄉建設用地增減掛鉤就不必通過政府征地來實現，完全可以在集體土地所有制內部推進城中村改造也可以繞開高成本征地環節，在符合城市規劃的前提下由農民和開發商通過市場自由協商解決�！辈汤^明建議。

“且進一步深化農地承包制改革，隨著工業化、城市化和農業現代化的推進，城鄉之間、城市之間、鄉村之間的人口流動會愈加頻繁，規模也會越來越大，農村集體經濟組織的改革和發展方向應該是開放的，既要允許原有的成員進城落戶之后通過轉讓土地承包權而放棄其成員權，也要允許外來的人口通過接入承包權獲得集體經濟組織成員權。”

蔡繼明并建議取消對大城市人口規模限制，他表示，推進以人為本的新型城市化，特別是是加快農民工和“鎮民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經濟社會持續穩定發展的重大戰略任務。因此應以大城市（群）為主體形態推進新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心。

他說：“大城市不凸起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。

今年兩會上，國土資源部部長姜大明表示目前國土資源部已同有關部門一起起草了土地管理法修正案的送審稿，您一直都在關注土地制度改革，今年也提出了修改《土地管理法》的議案，并梳理了現行《土地管理法》存在的八大弊端，在您看來，這些弊端對于目前經濟發展有怎樣的影響和危害？

蔡繼明：目前，原有《土地管理法》已經不合時宜，比如農村集體土地與國有土地產權制度不平等，使集體土地不能參與工業化、城市化建設，分享工業化、城市化利益，損害農民權益；且農村宅基地沒有處分權，不能流動，造成大量“空心村”，土地閑置；農民工不能市民化，在城里掙了錢還要回村建房，使村莊用地不減反增。還存在地方政府按原農業用途產值低價征收集體土地的情況，拿走了幾乎全部土地增值收益（2003至2012年總計約7萬億），造成60%失地農民貧困化。

另外，強征強拆造成嚴重的官民矛盾和社會沖突； “土地財政”激發了地方政府投資熱、借債熱、開發區熱，造成幾十座空城、鬼城，滋長了權力尋租、權錢交易、土地腐敗；有些地方下達的建設用地指標與地方實際需求脫節，不是使項目難以上馬，便是制造違法用地，降低資源配置效率。

目前，三分之一的建設用地指標給地方劃撥使用，不需繳出讓金，助長地方政府大廈、大馬路、大廣場、大學城等形象工程建設，浪費土地；另外，還存在地方政府為爭奪項目，廉價出讓工業用地，對房地產用地則限量供應、招拍掛出讓的情況。這種賤賣工業用地、貴賣房地產用地的結果，使過多的土地配置給了工業，造成工業用地粗放利用；而房地產行業則用地緊缺，地價房價高漲，農民工和城鎮低收入居民住不起房，阻礙人口城市化進程。

2015年官方公布的城鎮化率是56.1%，但其中至少包含了2億多雖然在城鎮務工6個月以上但并沒有完全享受城市居民福利的農民工以及生活在2萬小城鎮的2億多鎮民，這不僅造成農村6100萬留守兒童及數千萬留守婦女和留守老人，從而形成嚴重的社會問題，而且難以真正啟動國內消費需求，影響四化協調發展。

這些都是因為《土地管理法》有些條款已經不合時宜而造成的亂象？那么在您看來，要修改《土地管理法》，具體應該怎么來修改？

蔡繼明：修改《土地管理法》是需要有依據的。根據我國《憲法》、《物權法》、以及中共十八大以來國務院有關土地制度改革的各項決定和意見，可以總結出具體的原則和依據。

比如根據憲法的相關原則，政府征地行為唯一的法理基礎是“公共利益”，出于非公共利益的需要而占用農民集體土地就不能采取征收的方式，而應該允許農村集體土地在符合城鄉統一規劃的前提下進入市場并依照法律規定轉讓。

而根據《物權法》中“國家實行，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。”的規定，農村集體土地應該與城市國有土地同地同權同價。同時，中共十八大以來，國務院出臺了多項有關土地制度改革的各項決定和意見。這些均是修改《土地管理法》的依據。

包括十八大報告中提出的“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權；改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例；促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置�！�

十八屆三中全會決定建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價等。2015年國務院出臺意見，要求完善土地征收制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度，改革完善農村宅基地制度，探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，并建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制等。

同年10月，中共十八屆五中全會要求優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制。國務院并于11月出臺《深化農村改革綜合性實施方案》，2016年出臺《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》和《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等。

根據這些決定，《土地管理法》修改應堅持幾個原則：一是城市國有與農村集體所有的土地同地同權同價對兩種土地產權應給予同等保護；二是國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農村集體的土地并給予合理補償；三是出于非公共利益的建設需要，可以使用農村集體土地；四是在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體土地使用權（包括農地和宅基地）進入市場。

對于《土地管理法》的具體修改建議，您的建議是？

蔡繼明：首先，需要嚴格規定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第二條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償�！备臑椤皣�家為了公共利益的需要，對農村集體土地的所有權和城市國有土地的使用權可以依法征收或征用（或收回）并給予合理補償�！�

其次，應允許城市的土地保留集體所有權。將第八條“城市市區的土地屬于國家所有。”改為“原城市市區的土地屬于國家所有，新增城市市區的土地如果是出于非公共利益的需要，可以保留農民集體所有�！庇嘘P公共利益需要的規定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》。也可以用排除法，明確列出屬于公共利益的商業利益需要（如商品住宅建設、工業及園區建設、金融、商業、娛樂、體育、文化等產業和服務業等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用權。

再次，需要明確農村集體土地所有權的行使主體�！锻恋毓芾矸ā返诙�條規定了國有土地所有權的行使主體：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。而第十條只是規定農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，沒有確定集體土地所有權的行使主體。為了與國有土地所有權行使主體的確定相對應，建議將第十條改為：農民集體所有的土地由村民委員會代表全體農民行使所有權，由村集體經濟組織經營、管理，沒有村集體經濟組織的，由村委會經營管理。

然后，應明確出于非公共利益的需要搞建設，可以使用農村集體土地。建議將第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”修改為：

“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉統一規劃的前提下，通過市場交易獲得農村集體土地使用權和城市國有土地使用權（包括國有土地使用權轉讓）�！�

另外，需要明確農村集體土地與國有土地同地同權同價。建議將第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”修改為“農民集體所有的土地（包括建設用地（含宅基地）和農地）的使用權，在符合城鄉規劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權同價，滿足城鄉建設中非公益性用地需要。

最后，在現行《土地管理法》中，應增設一章，規范農村集體建設用地使用權。內容應包括：我國國有土地作為建設用地使用權，在法律上有明確的界定，農村集體建設用地使用權在符合城鄉統一規劃的前提下與城市國有建設用地使用權具有同等的權利；農村集體建設用地可用于工業和商業（包括房地產商品住宅）開發；農村集體宅基地使用權可以繼承、轉讓、入股、出租、抵押，農民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農村集體所有制成員以外的人員；農村集體耕地在符合城鄉統一規劃的前提下可以轉變為建設用地并直接進入市場；允許農村集體之間在符合城鄉統一規劃的前提下自主進行建設用地增減掛鉤，除非自愿，政府不得把增減掛鉤的指標變成征地指標；城中村的改造可以在符合城市規劃的前提下保留集體土地所有制性質不變。

農村集體產權制度改革應擴大至農村集體資源性資產

去年12月份，國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》強調“以推進集體經營性資產改革為重點任務”，農村集體資產包括土地，在您看來，這其中土地資產大約有多少？應該如何來改革？

蔡繼明：根據國務院發展研究中心課題組估計，農村127萬億凈資產中，土地資產88.81萬億，占了近70%，因此，農村集體產權制度改革的重點應放在農村集體包括土地在內的資源性資產上。事實上，所謂農村集體經營性資產中“用于經營的房屋、建筑物、農業基礎設施、集體投資興辦的企業等”，都是附著在土地上的，其產權制度的改革亦離不開資源性資產即土地產權制度的改革。

不僅如此，《意見》只強調“推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”，而很多農村已經實行了土地股份合作制，在確權登記頒證過程中，農民集體經濟組織成員的身份是以確權確股但不確地的方式實現的。所以，建議中央將股份合作制改革擴大到農村集體資源性資產。

同時，《土地管理法》等相關法律法規的修改應明確農村集體資產所有者的代表到底是由村委會還是由村集體經濟組織行使農村集體土地所有權，同時還需要明確村委會和村集體經濟組織的關系。在推進農村集體產權制度改革的過程中，有關村委會與村集體經濟組織對集體資產的權能的界定，需要在上述相關法律的修改中統一起來。

建議擴大農村宅基地使用權流轉范圍

自2015年2月全國人大常委會授權國務院在33個縣市區進行土地制度改革試點以來，征地制度改革、農村集體建設用地入市以及農村宅基地制度改革的試點已經有很大進展，但是相比較最近中央批準把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區，在您看來，“三塊地”改革的關鍵是什么？其試點是否會繼續擴大？

蔡繼明：“三塊地”改革試點，關鍵是在縮小征地范圍的同時允許農村宅基地入市。目前，我國農村集體建設用地是城鎮國有建設用地的2倍，大量宅基地閑置，特別是隨著大量農民進城務工落戶，大量農村住宅和宅基地閑置，很多村成為空心村。

目前，“三塊地”改革試點，只允許農村集體經營性建設用地入市，農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉，而農村集體建設用地中真正屬于經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地只占10%，僅靠這么少量的農地入市，根本不足以構建競爭有序的城鄉統一的建設用地市場。如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場，那么城鎮建設用地就可以增加70%以上，從而不僅會拓寬農民財產收入的渠道，促進農村集體建設用地節約集約使用，而且會有效地遏制城鎮房價的增長，有助于農民工進城落戶，加快農民工市民化進程。

看來農村宅基地入市是構建城鄉統一的建設用地市場的需要，若擴大農村宅基地使用權的流轉范圍，推動其入市，有哪些是最需要注意的方面？

蔡繼明：首先，應該堅持城鄉建設用地應同地同權同價。其次，要賦予農民宅基地使用權完整的物權權能。最近，辦公廳、國務院辦公廳又頒布了《關于完善保護產權制度依法保護產權的意見》落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益。因此，農民宅基地使用權理應具有與城市國有宅基地同等的權能，應允許農村居民的住房連同集體宅基地使用權出租、抵押并轉讓給城市居民。

其實我們比較擔心，如果宅基地使用權流轉、農村集體經營性建設用地入市，會不會因為處于相對弱勢地位的農民的相關權益受到損害？有一些農民也怕“肥水流到了外人的田里”。

蔡繼明：農村宅基地是集體財產，是農村集體經濟組織成員的一種福利，“肥水不流外人田”來限制農村宅基地流轉顯然是站不住腳的，因為農村宅基地所有權是集體的，但使用權是農民個人的，作為我國《物權法》所保護的用益物權，農民有權出租、抵押、繼承和轉讓，城鎮居民到農村買房或租用宅基地建房，是有償有期、兩廂情愿、共享共贏的，是農民土地權益在經濟上的實現，是農民獲得唯一財產收入的渠道，不僅對農村集體土地所有權沒有任何侵害，反而有利于改善城鄉居民收入分配關系，促進城鄉融合。

允許農村宅基地入市，城中村小產權房自然合法化，城鄉建設用地增減掛鉤就不必通過政府征地來實現，完全可以在集體土地所有制內部推進城中村改造也可以繞開高成本征地環節，在符合城市規劃的前提下由農民和開發商通過市場自由協商解決。

建議擴大農村集體土地承包權流轉范圍

有關農村土地改革，我們還需要關注農村集體土地承包權的流轉，最近和國務院《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，在農村集體土地所有權與農戶承包經營權兩權分離的基礎上，進一步將土地承包權與經營權分離，實行集體土地所有權、土地承包權與土地經營權“三權分置”，您如何評價“三權分置”？

蔡繼明：我們需要分析“三權分置”的正負效應，它順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿和繼續務農的家庭以及下鄉的工商資本實現農地適度規模經營的要求，有利于加快新型城鎮化和農業現代化步伐。但是，“意見”在強調放活“經營權”的同時，又嚴格限定農地承包權只能在集體經濟成員內部發包和流轉，這恐怕又會在一定程度上影響土地規模經營的實現。

對此，您有怎樣的建議？

蔡繼明：建議進一步深化農地承包制改革。首先，政府不能強迫農民流轉或放棄農地承包權，應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。其次，政府也不能限制農民土地承包權的流轉。隨著越來越多的農民進城務工落戶和遷徙定居，傳統的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已經不可避免，由此必然要求農地承包權的流轉跨越原集體經濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發生相應的轉移和重組。農地制度的安排應該順應這一城鄉關系變革和農村傳統社會變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

最后，隨著工業化、城市化和農業現代化的推進，城鄉之間、城市之間、鄉村之間的人口流動會愈加頻繁，規模也會越來越大，農村集體經濟組織的改革和發展方向應該是開放的，既要允許原有的成員進城落戶之后通過轉讓土地承包權而放棄其成員權，也要允許外來的人口通過接入承包權獲得集體經濟組織成員權。特別是在農村集體資產（包括土地）股份化之后，農民初始獲得的集體資產的股份完全可以自由轉讓給任何單位和個人。

建議取消對大城市人口規模限制

說到這里，想到您今年兩會還有一個建議，是關于取消對大城市人口規模限制的建議，這與我們如今大城市嚴格限制人口的政策方針完全相反？能否講講您的考慮？

蔡繼明：是的，目前我國目前仍處在城市化快速發展時期，雖然按常住人口計算的2015年城市化水平已達到56.1%，但按戶籍人口計算的城市化率只有39.9%，這其中不僅包含了2.2億被計入城鎮常住人口的半城市化的農民工及其家屬，而且包含了約2億居住在小城鎮的“鎮民”。推進以人為本的新型城市化，特別是是加快農民工和“鎮民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經濟社會持續穩定發展的重大戰略任務。

然而，新型城市化戰略應選擇什么樣的人口布局，是以大城市（群）為主體，還是以中小城市和城鎮為主體？這個問題不僅在學界存在爭議，即使是官方文件也有不同的提法。我建議贊成以大城市（群）為主體形態推進新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。

為什么要優先發展特大和超大城市？

蔡繼明：首先，大城市比中小城市和城鎮具有更大的聚集效應和規模效應。經濟活動、公共服務等成本會因為城市規模的擴大而攤薄，聚集在大城市中的個人、企事業單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。

其次，與國際相比，我國特大和超大城市數量明顯偏少。再次，在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍國際現象，特大和超大城市理應繼續大力吸納農業轉移人口，為全國的新型城市化戰略做出貢獻。并且從人口密度和經濟承載力看，我國超大城市仍有較大發展空間。

但是大城市人太多會有很多大城市病，目前已經有所顯現。比如北京的霧霾、交通擁堵等。

蔡繼明：大城市病的主要原因在于城市規劃和治理。北京核心區人口確實過密，需要嚴格控制。且北京、上海等大城市交通擁堵的主要原因是軌道交通建設滯后。說個簡單的數字，日本東京圈民用汽車1413萬輛，遠高于北京的535萬輛和上海的282萬輛。東京圈沒有通過購車搖號、單雙號限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發展軌道交通、并在核心區域收取高額停車費來降低汽車使用。而空氣污染更多是區域性的產業結構、環保治理問題。

因此，我國新型城市化要以大城市（群）為依托，以城市群的形態推進新型城市化，取消超大城市人口總量控制政策。因此強行控制人口的做法，一方面與強調市場在資源配置中的決定性作用相違背，另一方面也不利于廣大人民分享大城市發展的好處。

因此，特大、超大城市的積分落戶政策應著眼于調整人口分布，而不應成為控制人口總量的手段。城市化率是一個全國性的概念，特大和超大城市不能僅僅滿足于本地區的城市化水平，而應根據其資源稟賦，繼續吸納更多的外來人口，為全國新型城市化戰略做出應有的貢獻。并根據常住人口增長分配新增城市建設用地指標。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。