2019年不動產土地登記制度解讀

隨著我國城市化進程日益加快，房地產市場的持續升溫，房屋、土地等不動產登記已成為城市建設和發展的重要活動，而由此也引發了大量諸如“一房二賣”、“虛假登記”等侵犯他人合法權益的法律問題。我國《物權法》出臺作為一部規范財產關系，保護權利人權益的重要法律，但在對不動產制度登記機關的混亂、程序不統一、審查制度不健全和賠償責任機制不完備等問題采取回避或者是模糊的規定的態度，我國不動產登記制度，也面臨前所未有的在立法、行政、司法領域均面臨眾多挑戰和新的難題。本文綜合各國的不動產登記制度經驗，總結分析了我國目前不動產登記制度過程中存在的問題，提出自己一些比較淺的建議和看法，對不動產登記行政確認行為的認識，登記機構對民事主體支配和處分不動產的私權不能過度干預，登記機關的統一和登記程序的設計應以合法合理、高效便民為原則。不動產登記審查制度在不動產登記制度中最大限度地防止登記權利與真實權利的不一致，充分保證了交易安全，確定公信力。關于不動產登記機構的賠償責任，應認定為行政賠償，以違法原則為歸責原則，在錯誤登記的救濟方面，國家可以投保行業責任險。不動產登記基礎理論深厚復雜，且涉及多個部門法，交叉性和綜合性較強，制定一部基礎理論科學，體系完整、程序設縝密合理、具有可操作性且適合我國實際情況的不動產登記法尚需艱苦的努力。

　　一、不動產登記的涵義與效力

　　(一)不動產登記的涵義

　　不動產登記是指土地及其它定著物之所有權和他物權的取得、喪失與變更，依法定程序記載于有關專職機關掌管的專門薄冊上。

　　不動產登記是不動產物權變動的公示形式，是不動產物權本質和現實生活的客觀要求。不動產登記不動產物權的支配性以一定的方式加以公示，讓人們得知不動產上的物權類型，有利于明晰不動產的現實狀況，維護交易安全，達到“靜態秩序，動態安全”的目的。

　　(二)不動產登記的效力

　　不動產登記效力的基礎是登記當事人的意思表示，包括當事人的登記申請及其他補充、變更登記的意思表示、登記機關進行登記所必需的意思表示�？梢�，意思表示具有綜合構成性，登記效力的發生離不開申請人和登記機關雙方的意思表示。從登記所產生的效力來看，登記行為產生的是私法上的效果。利害關系人通過查閱有關簿冊，相信簿冊上所記載的內容而進行交易。雖然登記具有統一的效力，但只是登記機關對符合法律要件的申請進行審查并記載的義務行為，不是行政特權行為。

　　二、我國不動產登記效力的立法簡析

　　根據我國的立法規定，不動產物權的取得、消滅和變更，非經登記，不能產生法律效力。依《擔保法》第41條規定，抵押合同至登記之日起生效。建設部《關于城市房屋產權產籍管理暫行辦法》第18條規定：凡未按照本辦法申請并辦理房屋產權登記的，其房屋產權的取得、轉移、變更和他項權利的設定均為無效。

　　《物權法》第9條第1款規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力;未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外�！啊段餀喾ā芬幎ǖ牟粍赢a物權類型除所有權本身之外，還有土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權以及抵押權等六類。其中采登記要件主義的包括建設用地使用權、不動產抵押權等;采登記對抗(對抗善意第三人)主義的包括土地承包經營權、地役權等�！靶碌摹段餀喾ā匪�建立的這種不動產登記效力模式，基本上維持了我國現有法律在不動產物權登記方面的規定。比如：《中華人民共和國土地管理法》第11、12條，《中華人民共和國擔保法》第41、42條，《城鎮國有土地受益權出讓和轉讓暫行條例》第16條、第25條第1款均明確規定了城市房地產(不動產)物權變動實行登記要件主義，但《擔保法》第36條以及《合同法》第286條規定的法定抵押權，均不以登記為必要條件”。[①]3

　　綜上所述，當前我國《物權法》所采納的登記要件主義不僅維持了現行法律關于不動產物權登記的現狀，保持了制度的連續性，而且采取登記要件更能夠滿足物權法體系化的要求，能夠與其他制度達成最大限度的協調。同時，也相應的規定了不動產登記要件主義適用的例外情形，使不動產登記更具有靈活性、多樣性，有利于更好的保障交易安全，維護當事人的合法權益。

　　《物權法》對我國不動產登記制度基本框架的規定是科學合理的，但由于相應配套的法律法規尚未出臺，目前在實踐中我國不動產登記制度尚有許多不盡人意的地方。業內人士將在下文就我國不動產登記制度存在的問題進行分析，并提出完善建議。

　　三、我國現行不動產物權登記制度的缺陷

　　20世紀90年代的不動產登記是政府部門的行政管理手段，法律明確規定不動產登記不是不動產物權變動的公示手段，這種登記與民法上的不動產物權的變動沒有法律上的聯系。

　　后來，相關立法出臺，對此予以糾正，但有關不動產登記的法律規定還零散，登記程序不完備，多個登記機關、多頭登記，登記機關具有行政管理性�！袄�如：《擔保法》第四十二條、第四十三條規定，涉及到的登記機關有：有土地管理部門、林木主管部門，工商行政管理部門、縣級以上地方人民政府規定的部門及公證部門。還有其他法律法規對登記機關進行了規定。這些法律法規對登記只作出了行政效力的規定，只能滿足計劃經濟體制下對不動產行政管理的需要。現有的制度不能保護權利人對未來物權的請求權，或者說，權利人主張未來物權請求權缺乏法律基礎。作為政府部門的登記機關，對不動產登記只能以行政法為依據行使管理職能，不能按物權公示原則的要求來服務市場，保證交易秩序和安全”。[②]

　　《物權法》雖然對不動產登記有了初步的規定，但多為原則性的、指導性的規范，具體的可操作性不強。由于沒有頒布專門的不動產登記法，有關不動產物權登記的規定主要散見于各項單行民事法律法規及一些司法解釋。目前，我國不動產物權登記存在的問題主要有：

　　(一)不動產登記的法律規定不統一

　　目前不動產登記制度不但散亂而且內容多有矛盾，大量法律的內容仍然實際沿用計劃經濟的要求制定，便于行政管理，卻無法促進不動產的交易。如：全國人大及其常委會制定的《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國土地管理法》及國家土地管理局頒行的《土地登記規則》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等，政出多門，造成不動產登記管理混亂，給當事人帶來了極大的不便。

　　(二)沒有設立統一的不動產登記機關

　　在當前的不動產登記機構中，中央各部門和地方各部門都具有自己管理不動產登記的領域，體系龐雜，不動產物權變動，當事人要到多個部門登記才能完成。分散的登記機關使當事人及利害關系人查閱信息存在困難，各登記機關為了部門利益，要么爭相登記，要么不愿登記，出現重形式輕審查的現象。

　　(三)未具體規定不動產登記錯誤的賠償標準

　　我國目前的法律法規中缺乏關于因不動產登記機關的過錯導致當事人的合法權益收到損害時的賠償的具體規定，從而在實踐中造成了不動產登記機關的權利和義務被割裂的畸形現象。登記機關對于登記有收費的權利，而且對收費有一套完善的標準。而對因登記錯誤而造成損失的賠償問題卻尚無一明確的標準，僅在《物權法》中籠統的規定了應該賠償的原則。由于沒有明確的標準，法院在審理時必然會有相當大的困難，各方當事人也很難就賠償的標的額達成一致。這也使得不動產登記機關的缺乏責任感，難以及認真履行不動產登記的義務，進而影響了不動產登記的公信力。

　　(四)不動產登記的法律制度涵蓋面不夠寬

　　長期以來由于受計劃經濟的影響，有些不動產現在還尚未進入市場得以流通，更不用說歸于不動產登記的范疇，如《中華人民共和國鐵路法》規定的國家鐵路、地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線，《中華人民共和國電力法》規定的電網，還有管道、有線通訊網絡等等，由于在計劃經濟時代擁有上述不動產的均為國家，上述產業也屬于國家壟斷企業所經營，不存在市場競爭和交易問題。然而在當前新的市場經濟模式下，特別是加入WTO以后，我國許多原本屬于國家專營的行業被迫向市場開放。這些領域內的不動產必然將有條件的進入市場，成為交易的對象，因此對這些不動產在市場經濟條件下如何登記，由哪個部門登記，急需國家出臺響應的法律法規對其規制。

　　四、我國不動產物權登記制度立法完善的建議

　　由此可見，我國不動產物權登記制度無法滿足不動產市場的發展對登記職能的要求，業內人士以為，可以從以下幾個方面對我國不動產物權登記制度加以完善：

　　(一)制定《不動產登記法》

　　實踐中有一些涉及不動產登記的部門按照不同的管理體制，對土地、房屋、林木等各項不動產，分別制定了只具部門規章意義的登記規則。這些規則不但零散，而且法律層級低效力不足。《擔保法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》雖然都是由全國人民代表大會常務委員會審議并通過的，但有許多涉及不動產登記的事項規定不一致。司法解釋雖作了變通規定，但只是權宜之計，不能從根本上解決不動產物權登記的法律適用問題。因此，應以《物權法》為基本根據，對不動產物權登記統一作出規定，制定《不動產登記法》。

　　(二)確定統一的不動產登記機關

　　不動產物權登記，是維系現代財產秩序非常重要的一環，具有技術性、專業性的特點，只有由專門機關專司其職，才能收到事半功倍的效果。因此建議設立專門的不動產物權登記機關，統一管轄不動產物權登記工作。將現有的分散于各部門間的相關不動產登記機構進行科學有效的整合，建立一統一高效的專業化的登記部門。以利于當事人對相關不動產登記信息的查詢，能夠更好的保護不動產交易的安全。

　　(三)明確規定不動產登記錯誤賠償標準

　　《物權法》第二十條第二款雖然規定了不動產登記機構因登記錯誤給當事人造成的損害負有賠償責任，但是該條款過于粗糙，對于登記機構在什么樣的情況下，應負什么樣的責任，以及賠償的程序等等，都未作明確規定。

　　業內人士認為，應當明確的規定登記機關承擔賠償責任的情形，具體如下：登記機關由登記錯誤、遺漏的行為;違背登記程序，如：不公告或違背公告登記期限、無故拒絕當事人查閱登記簿冊的申請、拒絕變更登記等行為;登記官員與他人互相勾結、惡意串通，給當事人造成損害的。

　　同時，國家相關部門或登記機關自身應設立登記賠償備用基金。登記基金的來源應考慮：在不動產登記的業務中，如在登記、查詢、使用不動產登記資料過程中由不動產登記機關根據一定的測算標準對登記人和使用人收取一定的費用，納入不動產登記賠償基金;登記機關可以向保險公司投保，設立責任保險;登記機關可以依法設立行政追償權，以保證有足夠的賠償基金。

　　(四)擴大不動產登記制度的適用范圍

　　為了充分利用資源，充分發揮財產的效用，吸收更多的主體利用資源，在一物之上可以設立更多的物權種類。物權種類的增加，在一定程度上表明對財產占有和支配的主體越來越多元化。

　　隨著物權制度的發展，必然會形成在土地之上有越來越多的物權將會設立的情況，但從登記制度角度講，應當建立以土地登記為中心的登記制度�，F在的不動產登記的核心，也就是土地的登記問題。各種權利實際上都是在土地之上形成的，圍繞著土地使用權而展開的，所以建立以土地登記為中心的登記制度，是十分必要的。

　　參考文獻

　　梁慧星.中國物權法建議草案建議稿??條文、說明、理由與參考立法例.社會科學文獻出版社，2000

　　譚啟平.完善我國房地產登記制度的實證思考.西南政法大學學報，2004(04)

　　[3]胡志剛.我國不動產登記制度的現狀及缺陷.中國房地產，2006(02)

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　　[7]王勝明.物權法制定過程中的幾個重要問題.法學雜志，2006(01)