2019年北京十三五規劃建議全文亮點解析【整理版】

　未來5年，北京將如何發展?昨晚公布的“關于制定北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議”，對這一問題進行了解答。

　　PM2.5濃度何時、怎樣下降?2300萬人口“天花板”目標如何達成?北京行政副中心建成什么樣?長期在京工作生活是否有望通過居住證落戶?北京怎樣才能告別擁堵的城市公路?

　　作別“攤大餅”時代的北京，在“騰籠換鳥”、“瘦身健體”等決心中，借非首都功能疏解和京津冀協同發展，綜合用力擺脫“大城市病”。

　　在剝離“白菜幫”、只留“白菜心”的目標中，新京報記者綜合梳理規劃建議，以人口、環保、戶籍、交通、城管、生態、城區功能、教育為關鍵詞，逐一解讀北京未來5年的發展路徑。

　　1人口

　　北京城六區常住人口比降15%左右

　　內容：全市常住人口總量控制在2300萬人以內，城六區常住人口比下降15%左右，“大城市病”等突出問題得到有效緩解，首都核心功能顯著增強。

　　嚴格控制人口規模。發揮疏解非首都功能、調整經濟結構的牽引作用，總結推廣以業控人、以房管人、以證管人的成功經驗，綜合運用經濟、法律、行政等手段調控人口規模。強化人口調控工作責任制，堅持區縣政府和市有關部門“雙調控”機制，強化各級政府主體責任，發揮基層組織作用，確保人口規模不突破“天花板”。

　　解讀

　　，城六區常住人口為1276.3萬人，十三五期間實現城六區常住人口比下降15%左右，也就意味著東城、西城、海淀、朝陽、豐臺和石景山的人口將減少近200萬人。如何減少這近200萬人?北京大學社會學系教授陸杰華認為，以產業疏解帶動人口疏解，是北京調控人口規模的主要方式，“一些大的批發市場遷出主城區后，能帶動大量人口流出�！背�了產業疏解外，2017年，北京行政副中心的啟用，也將能大幅度減少城六區的人口數量。

　　目前，北京與天津、河北在教育、醫療等方面簽署了一系列框架協議和合作方案。中國人民大學副教授魯全認為，京津冀一體化發展帶來了人員的大量流動。公共服務資源流動起來，將能吸引人員的流動，減輕北京的人口壓力。

　　2環保

　　主要污染物排放總量將持續削減

　　內容：生態環境質量顯著提升。單位地區生產總值能耗、水耗持續下降，城鄉建設用地負增長，碳排放總量得到有效控制。主要污染物排放總量持續削減，PM2.5年均濃度比下降15%左右，基本實現生活垃圾、污水全處理，重要河湖水生態系統逐步恢復，環境容量生態空間進一步擴大。2017年底前基本消除城市建成區河道黑臭水體。推進污水處理設施運行模式創新，強化并落實政府管網建設管理的主導責任，放開污水處理、再生水利用市場。

　　解讀

　　據悉，北京市2013年的PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米，PM2.5的年均濃度為85.9微克/立方米。數據顯示，北京今年前10個月，PM2.5累計濃度為69.7微克/立方米，同比下降了21.8%。

　　環境保護部城市環境管理專家組成員彭應登認為，5年后PM2.5能否比下降15%左右，首先要看的基數。如果今年的基數比較高，下降15%還是比較容易的。相反如果基數較低，那下降15%這個幅度比較難。他表示，每年PM2.5的年均值，除了污染物排放的因素，還有氣象因素。氣象因素造成的年均值波動范圍在5%至7%左右。

　　彭應登說，不管的基數高還是低，隨著北京未來采取減少中心區人流、物流以及車流，淘汰污染企業等大力度的措施，15%的下降目標應該是可以達到的。

　　針對黑臭水體，此前國務院《水污染防治行動計劃》要求，地級及以上城市建成區應于底前完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限;直轄市、省會城市、計劃單列市建成區要于2017年底前基本消除黑臭水體。據悉，北京將于2017年底前，實現河面無大面積漂浮物，無違法排污口，基本消除中心城、新城的建成區黑臭水體。

　　3戶籍

　　北京實施“居住證制度”研究鼓勵戶籍外遷政策

　　內容：實施居住證制度，穩妥推進在京穩定就業和生活的常住人口落戶工作。建立住宅出租規范化管理制度，推動老城直管公房管理體制改革。深入開展環境綜合整治，建立違法建設責任追究制度，制定中心城區商業門店、餐館經營的標準和規范，依法治理“開墻打洞”和店外擺攤經營，嚴格控制低端業態無序聚人。完善促進人口轉移機制，研究戶隨人走的遷出政策和鼓勵戶籍外遷政策。堅持計劃生育基本國策，統籌落實一對夫婦可生育兩個孩子政策。

　　解讀

　　針對“實施居住證制度，穩妥推進在京穩定就業和生活的常住人口落戶工作”，陸杰華分析，這將體現在北京本地的居住證管理辦法之中�！�10月底國務院出臺了居住證管理制度的上位法”，他說，之后各地會推出居住證管理辦法。

　　而在北京的居住證管理辦法中，除了工作居住證外還會涉及暫住證，因為根據目前的社會治理的新理念，將會按照常住人口配置公共服務，也就是說今后居住證會成為服務、管理流動人口的主要管理辦法，并與教育、衛生等基本公共服務銜接，成為在北京長期生活、工作的基本條件�！皼]有居住證就很難在北京生活”，陸杰華認為，目前的暫住證可能也會改變為居住證。

　　至于積分落戶，則會是居住證管理辦法的配套措施，“其中可能涉及在京工作居住年限、繳納社保、穩定就業及住所等”，他分析，積分落戶的準入條件可能會面向長期在京工作居住的流動人口放開。

　　至于其中的戶隨人走的遷出措施，陸杰華認為執行起來可能比較困難，“比如京津冀協同發展，鼓勵北京老人去河北養老”，但在社保與戶籍掛鉤的情況下，要求個人離京后遷出戶籍，很難實現。

　　“戶籍在不在北京不會影響人口調控目標�！彼�說，在按常住人口配置公共服務的前提下，戶籍與公共資源影響不大，“北京人去了上海，也要按上海的居住標準落地”。

　　4交通

　　適時出臺擁堵收費政策差別化停車收費更有力

　　內容：加快治理交通擁堵。堅持公交優先戰略，構建公交快速通勤系統，促進地面地下交通線路有效銜接和便捷換乘，提高公交運行效率和服務水平。繼續加大軌道交通建設力度，進一步優化城市路網結構，加快停車設施建設，持續改造中心城區擁堵節點，改善街坊路及居住區內道路系統，暢通道路微循環。加快完善人行步道、自行車道等慢行系統，鼓勵綠色出行。實施更有力度的差別化停車收費政策，適時出臺擁堵收費政策及其他管理措施，切實降低機動車使用強度和中心城區交通流量。

　　解讀

　　擁堵費怎么收、何時收，還在進一步論證中。北京市交通發展研究中心主任郭繼孚曾表示，北京如果征收擁堵費，應該只會在部分區域、部分路段的部分時段實行。今年4月，市環保局透露，市交通委和市環保局正在聯合研究制定交通擁堵收費政策，將分級設置收費標準，分析政策實施治堵及減排效果，并實行動態調整。

　　目前北京實施的就是區域差別化停車收費政策。長安大學教授段里仁表示，進一步加強差別化停車收費，意味著需要進一步細化區域，即在地區差別政策的前提下，將停車收費與市場需求、地區開發建設程度聯系起來，制定更為細致的停車收費政策，這也符合北京城市交通的需求。

　　交通專家王江燕也提出，差別化停車收費如果執行到位，對限制部分區域機動車過度使用有非常明顯的作用。但目前停車公司管理仍有不規范的問題存在，個別管理員允許議價，造成有政策卻無效果的局面。

　　5城管

　　構建“大城管”體制加大立法力度

　　內容：提升精細化管理水平。深化城市管理體制改革，形成權責清晰、服務為先、有序參與的體制機制，實現城市管理目標、方法和模式的現代化。加大城市管理領域立法力度，建立健全覆蓋城市重點領域的管理和服務標準。理順城市管理部門職責分工，推進城市管理重心下移、力量下沉，構建“大城管”體制。加強執法機構和隊伍建設，健全法規執行監督檢查機制，實現綜合執法與專項執法相結合。健全重大活動常態化運行服務保障機制。

　　解讀

　　北京理工大學行政管理學副教授楊彥曾解釋，北京將構建的“大城管體制”，類似于“大部制”的構建，打破各部門之間的壁壘，解決城管執法難的問題。他表示，實行“大城管”體制后，市民向政府“求助”不需要再面對不同的部門，只需一個大城管部門。

　　此前，石景山區曾試點將更多行政處罰權力下放給各個街道。試點中，石景山區向街道下放380項行政權力，涉及城管、環保多個部門。石景山區城管委主任馮重北曾表示，權力下沉，一些小的違法違規問題，比如門前三包等，可直接在社區內解決，“減少了部門之間的協調”。

　　6生態

　　逐步推行干部自然資源資產離任審計

　　內容：建立生態文明績效評價考核制度，探索編制自然資源資產負債表，逐步推行領導干部自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制度。

　　解讀

　　日前，市委常委會審議通過《關于加強新形勢下審計工作的意見》，從制度層面加強審計工作對權力運行的制約和監督。今后，審計監督將在全市實現全覆蓋，特別是領導干部離任時，不僅要接受經濟責任審計，還要探索實行自然資源資產和環境責任審計。

　　據介紹，按照市委市政府要求，審計機關今年采取“一區縣一試點”方式，在全市16區縣開展了領導干部自然資源資產離任審計試點工作，結合功能區劃不同定位和自身資源稟賦，重點對試點范圍和領域進行了探索，為下一步工作積累了經驗。

　　彭應登表示，離任審計意味著，并不是離開崗位就沒有責任了，不管離任還是退休，如果由于該人的責任造成生態環境損害，就要追究責任，包括法律責任。他認為，這樣使得在任的領導干部不會存在僥幸心理，有更強的責任心，讓他們意識到在職行為不是暫時的行為，他的所作所為要經得起歷史的考驗，不能得過且過地對付了事。

　　7城區功能

　　調整各區縣發展方向及重點產業

　　內容：按照京津冀協同發展中部核心功能區、西北部生態涵養區的功能定位，調整各區縣發展方向及重點產業，推動形成各區縣主體功能清晰、發展導向明確、建設秩序規范的發展格局。建立各區縣差異化發展的統籌機制，完善區級事權、財權配置和考核評價制度，建立重大項目落地市級統籌機制，健全財政轉移支付同落實區縣功能定位、承接中心城區疏解功能、實施人口調控掛鉤機制。

　　解讀

　　北京市規委相關負責人曾表示，目前北京城市總體規劃正在修訂，但各區定位已基本確定，會按“一主、一副、兩軸、多點”的城鎮空間結構，各區分別承擔不同功能。

　　其中，一主指的是中心城區，涉及東城、西城、朝陽、海淀、石景山、豐臺六區，是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的重要承載區;“一副”則是即將落戶于通州新城的北京行政副中心，重點發展行政辦公、文化旅游和部分商務配套職能，有序推動北京市屬行政事業單位整體或部分向市行政副中心轉移，并推進城市東部地區面向區域協同發展。

　　“多點”則是順義、亦莊、大興、昌平、房山、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝10個新城和海淀山后、豐臺河西、北京新機場地區3個重要城鎮組團，會按照不同的資源稟賦，承擔分類明確的發展目標和任務。

　　其中，位于平原區的順義、亦莊、大興新城及新機場地區，是承接中心城功能和人口疏解、面向區域協同發展的重點地區;位于山前地區的昌平、房山、懷柔、密云、平谷、門頭溝新城，豐臺河西和海淀山后組團，會適度承接與環境稟賦、資源特色相適宜的功能，合理控制人口和建設規模，突出特色發展;位于山區的延慶新城，嚴控規模，以生態保育為重點，建設成為北京的“后花園”。

　　8教育

　　合理增加義務教育學位供給

　　內容：堅持義務教育免試就近入學，深化學區制管理改革，針對學齡人口數量和分布情況，合理增加義務教育學位供給。加強農村教師隊伍建設。適應生育政策調整，擴大普惠性幼兒園覆蓋面。深化考試招生制度和教育教學改革，引導素質教育落實，促進高中教育多樣化特色化。探索建立個人學習賬號和學分累計制度，暢通終身學習通道。建設現代職業教育體系。深入實施高校高精尖創新中心建設計劃，推動部分具備條件的市屬普通本科高校向應用型轉變。完善教育督導。引導支持社會高水平特色辦學。

　　解讀

　　中國教育科學研究院研究員儲朝暉參與了十三五規劃綱要起草討論，對于“合理增加義務教育學位供給”，他表示將主要傾向于主城區，“解決遠郊區的可能性不大”，因為實行非京籍兒童入學“五證”審核之后，遠郊區的學位已不再緊張，反而是中心城區可能會出現學位缺乏的情況。

　　對于在生育政策調整后，擴大普惠性幼兒園覆蓋面的問題，儲朝暉認為在目前入園難的前提下，普惠的責任應由政府承擔，“打通財政渠道”。他介紹，此前曾有大力辦公辦園解決普惠性問題的建議，但是考慮到辦園體制的問題，最終合理的方法是保留多個主題辦園現狀，政府通過財政資金方式支持民辦園發展。

　　“解決政府職責定位的問題”，他說，入園難并不是沒有幼兒園，而是進公辦園難，其中既有享受政府資金的觀念，也有公辦園民辦園差距大的問題，因此政府的角色應當是“托底”，而不是簡單地讓公辦園替代民辦園，或是打造條件過分優越的公辦園。因此應當打通財政資金投入民辦園的渠道，“我認為應當達到整個教育經費的9%”。

　　■綜述

　　十三五規劃為北京“瘦身健體”

　　北京的五年規劃，是未來五年北京市國民經濟和社會發展的藍圖。

　　十一五，北京圍繞“新北京、新奧運”的構想，努力奠定現代國際城市的基本構架;十二五，北京以建設世界城市為努力目標;而即將到來的十三五時期，是全面建成小康社會、實現黨確定的第一個百年奮斗目標的決勝階段，也是北京落實首都城市戰略定位、加快建設國際一流的和諧宜居之都的關鍵階段。

　　在關鍵階段，承載著“路線圖”功能的十三五規劃將如何描繪未來北京的發展，顯得尤為重要。從去年至今，通過向公眾、專家學者以及政府部門等征求意見建議，十三五規劃也正在不斷豐富和完善，明年初將提北京市兩會審議討論。專家認為，跟此前的五年規劃相比，十三五規劃重在“約束性”，將有更多約束性指標。另外，十三五規劃將以重大問題為導向，成為“治病”的規劃。

　　開局

　　人口調控入前期研究課題

　　通常，一個五年規劃的起草制定，需要約兩年時間。從準備動員、前期研究、征求意見，到規劃起草及審批發布等，都是圍繞未來五年北京將干什么，以及怎么干這個核心問題。

　　去年4月17日，國家發改委召開全國十三五規劃編制工作電視電話會議后，北京的十三五規劃編制工作也全面啟動。市政府成立了以市長王安順為組長的規劃編制工作領導小組，市發改委作為領導小組辦公室，承擔領導小組日常工作。

　　去年8月，市政府召開全市十三五規劃編制部署電視電話會議，這標志著北京十三五規劃編制工作正式啟動。

　　8月6日，市發改委發布了北京市十三五規劃前期研究的53項重大課題，其中有17項重點課題，包括加強首都人口調控、調整疏解非首都核心功能、京津冀協同發展等。根據課題研究類型，會安排不同經費資助，其中重點課題不超過50萬元，一般課題和綜合研究子課題不超過30萬元，一般子課題不超過20萬元。最終，中國社科院、清華大學等50余家一流學府和研究機構中標。

　　開放

　　迄今最長的公眾建言活動

　　規劃的起草不能閉門造車。今年4月，市發改委啟動了以“共話十三五，同繪新藍圖”為主題的公眾參與活動。從今年4月21日至9月底，迄今為止時間跨度最長的一次建言活動舉行(十一五和十二五分別是1個月和3個月)。最終，共有3萬余人通過電話等7種渠道參與建言，提出了3萬余條意見建議。

　　同時，多場基層座談會、公眾建言會以及市人大、市政協及多部門的調研座談活動，也為規劃起草奠定了基礎。

　　值得關注的是，由36名專家組成的市十三五規劃編制專家咨詢委員會，于今年4月初成立。國家發改委原副主任朱之鑫任專家咨詢委主任，小米科技創始人雷軍、導演韓三平的入選也受到關注。

　　據悉，下一步規劃草案將在市人大、市政協和各政府部門等征求意見，明年初提交市兩會審議討論。

　　改變

　　北京將走“瘦身健體”之路

　　北京市統計局數據顯示，2011年至，北京市地區生產總值年均增長達到7.7%，保持了較高的經濟增速。市統計局相關負責人表示，雖然現在最后一個季度的數據還沒出來，但按照目前的經濟發展情況，預計十二五時期能夠實現經濟增長預期目標。

　　在保持較高的經濟增速的同時，北京在自身發展中面臨人口資源環境矛盾突出等問題，出現了人口過多、交通擁堵、環境污染、房價高漲等“大城市病”。十三五時期，這個發展中的巨人，需要瘦身。

　　國家行政學院教授丁元竹認為，十三五規劃，主要將圍繞北京的“四個中心”核心功能定位，來謀劃北京的發展。

　　市社科院副院長趙弘認為，過去是增量發展規劃，而十三五規劃應該是內涵發展規劃，是“治病”的規劃，要把“治病”和“瘦身健體”放在重要位置。符合核心功能定位的要提升，不符合的產業市場等功能，就疏解出去。在他看來，十三五時期，應更突顯“創新”在發展中的核心地位，發展的成果要讓老百姓共享，縮小城鄉差距。

　　首都經濟貿易大學原校長、教授文魁認為，十三五規劃的指導性和約束性會更強，“有些不能上的就堅決不上。”文魁說，從經濟實力和國際交往各方面來看，北京總的說來已經是個國際城市，現在關鍵是“城市病”，如果解決了城市病、優化了環境和結構，就有望建成國際一流的和諧宜居之都。