中國金融改革兩點關注養老金體制和機構成長

編者按：中國人民銀行行長周小川在哈薩克斯坦中央銀行舉辦的“金融體系改革：以史為鑒，面向未來”國際研討會上，發表了題為《對中國金融改革的兩點關注：養老金體制和機構成長》的演講。其中心內容是既要認識到某些改革的緊迫性并加快這些改革，又要認識到機構成長和制度建設的長期性和艱巨性，不能盲目樂觀。 IMF時任總裁科勒當時在場，以十分少見的方式高度評價了周小川這篇講話，他說：“我想指出，中國人民銀行行長關于中國金融體系面臨的挑戰的發言，非常坦率和專業。我特別欣賞其演講的結論，即金融部門的改革是藝術，也是博弈�！痹诳评盏慕ㄗh下，國際貨幣基金組織當局向執董們印發了周小川講話的幻燈片影印件。在這次研討會召開兩周年之際，本刊特全文刊發這篇講話，供讀者研究。

中國人民銀行行長　周小川

感謝馬爾琴科行長的邀請，非常高興參加哈薩克斯坦中央銀行舉辦的這次國際研討會，國際貨幣基金組織科勒總裁親自參會是對此次會議的支持和關注。首先，祝賀本次大會圓滿成功。同時，我們高興地看到，作為轉軌國家，哈薩克斯坦改革取得了許多成就，特別是養老金體制改革。馬爾琴科行長對此警覺得比較早，采取的動作也比較果斷，改革先行一步，取得顯著成效，值得我們學習和借鑒。下面，請允許我借此機會簡要介紹一下中國金融改革的情況，并和大家共同探討影響中國金融改革的兩個因素。

總體而言，中國金融改革是有成績的，特別是從轉軌國家的橫向比較來看，取得的成績是相當不錯的。首先，中國金融改革支持了中國經濟大約25年來的連續快速增長。2002年末中國GDP達到10.2萬億元人民幣(約合1.2萬億美元)，廣義貨幣供應量M2余額為18.5萬億元人民幣，達到GDP的1.8倍;資本市場是90年代初才正式建立的，目前已有上市公司1224家，總市值占GDP 的40%;此外，保險業每年的保費總收入占GDP的3%，抵押貸款占GDP的34%，有效的信用卡存量2326萬張(包括借記卡和貸記卡)。

中國的金融改革有效地支持了外向型經濟的發展。2002年底，中國進出口總額達7200億美元，累計實際利用外商投資總額達4480億美元;20世紀90年代外匯改革以后，外匯儲備明顯增長，2002年底外匯儲備達2864億美元，2003年到目前為止大概新增1000億美元;國內金融能夠給進出口提供比較充分的貿易結算和貿易融資便利，其中貿易結算占國內總需求的49%，貿易融資也做得不錯。

中國避免了過大的通貨膨脹和經濟波動。當然，也有膨脹，1985年消費物價指數CPI達到9.3%，1988年達18.8%，1994年達24.1%，除這幾次以外，總體情況平穩。作為轉軌經濟，一開始本幣總有高估，轉向外向型經濟過程中本幣要逐步按市場供求關系來估價，就中國而言，這一過程是逐步實現的，總體來說效果不錯。證券市場也在發展之中，波動還是比較大的。此外，中國成功抵御了亞洲金融風波的沖擊。

另一方面，我們也看到，中國金融改革還有許多未到位之處，銀行業為整體改革付出了很多代價，而自身尚存在很多問題，國內也有許多批評意見。第一，不良貸款比率偏高，目前仍超過 20%。當然，這也有一個改革的戰略選擇問題，需要歷史地分析。改革早期，我們拿出財政和金融資源，優先使用到企業改革、農業改革、對外經濟改革方面，向它們讓利，其中國有企業改革消耗了相當多的金融資源，當財政資源很緊、體制上管得較嚴時，就主要由金融業承擔改革的成本，其后果就是在銀行業積累了大量的不良貸款，同時也使金融改革滯后。當改革發展到一定階段，我們就應該把改革的重點轉到金融行業，解決這些歷史包袱。第二，按照巴塞爾銀行監管標準，中國的國有商業銀行和部分其他銀行資本金是相當不充足的。一些保險公司也一度出現負資本。這必須依靠改革加以解決。第三，在利率與匯率管制下曾有大量丑聞和尋租行為。第四，證券市場上發生多起操縱市場、內幕交易、虛假披露類問題。這既有法律制度不健全的原因，也有機構建設落后和政策等方面的原因。

一、老齡化和養老金隱性負債

當前，中國的老齡化問題尚不突出，但將來這一問題會越來越嚴重。我們可看一看人口老齡化的國際比較圖。

從65歲以上人口與15～64歲人口比例圖來看，中國老齡化問題并不嚴重，日本最嚴重，其次是德國，再次是美國，然后才是中國、巴西、印度，但經校正后對照，問題就很明顯了：到2025年，中國差不多就趕上日本了。

上述圖3是將中國55歲以上劃入退休段，這可能有爭議，這一校正的原因是，中國的法定退休年齡是男60歲、女55歲，有以下原因會拉低平均退休年齡。一是中國婦女工作的比例較其他國家高很多，而婦女正式退休年齡是55歲，因此一半人口55歲退休。二是產業結構轉變劇烈。過去，中國的產業結構以重工業為主，現在產業結構調整，消費品工業、高新科技、服務業大發展，過去的業務技能過時、失效，對其需求也大大下降，很多人不能適應。同時，由于農業勞動生產率提高，大量的農村勞動力進城，盡管技能沒那么熟練，但也善于學習，很大程度上使城市居民早下崗�，F在，很多行業50歲就買斷工齡、退休、自找門路或下崗。非常巧合的是，馬爾琴科行長在昨天的晚餐會上談到，哈薩克斯坦規定的退休年齡是63歲，但有幾個行業，如礦產業、木材、冶金業，由于工作環境等問題，退休年齡平均是51歲，而這三個行業在哈比重較大，這樣總體而言大大拉低了退休年齡。這和中國的情況類似。

中國長期以來一直實行的是現收現付(PAYG)的養老金體制，而且還是停留在企業級的現收現付。如果企業的財務狀況不好或企業破產，會導致大量的退休金拖欠。1998年以后通過改革，企業級的現收現付慢慢轉向市級、省級、國家級現收現付，但總之我們的養老金體制(除遼寧省試點之外)是沒有預籌積累的。

現行的退休保障體制已經成為中國財政的最大隱患，也成為貨幣政策的長期威脅并影響貨幣政策的短期效果。首先，從財政方面來看，中國2002年財政赤字約3000億元人民幣，僅占GDP的3%左右，2002年的整體的財政債務余額5679億元人民幣，僅占GDP的34%左右。從這種賬面情況來看，與許多國家相比并不差，但這個計算并不包含養老金隱性負債和不良貸款(支持國有企業所累積的)隱性負債。關于養老金隱性負債，世界銀行一篇工作論文估計值為占GDP的50%，這屬于中等的估計。前兩年開了若干次關于社會保障問題的研討會，會上對養老金隱性負債有各種估計，最低的估計占GDP的25%，最高的占GDP的120%。這部分隱性債務最終是要補償的。為解決這個問題，2001年國務院決定設立全國社�；�金，但到目前為止，社�；�金并沒有特別明確和強大的資金來源，資金總量只有1000億元人民幣，基本上只能是政府作為調劑來使用。養老金問題已經成為中國公共財政最大的隱患。

如果深一層看問題，我們會發現，養老金負債并不僅僅是個財政問題，而終將成為貨幣政策的重大威脅。中國的財政和央行職能劃分并非那么清楚，1995年以前歷來存在財政向央行的直接透支，1995年以后停止了直接透支，但還有隱性的變相透支，只要財政預算緊張，總可能會有各種方法變相透支。這將影響貨幣政策的有效性。今后，隨著人口老齡化問題加重，退休保障缺口增大，養老金負債問題將不可避免波及貨幣政策。這是貨幣政策的一大憂慮。

同時，養老金負債對貨幣政策短期功效的影響已經顯現。1997年以前中國有不少地方出現了不同程度的養老金和醫保的拖欠，亞洲金融風波以后企業微觀重組加快，導致人們對養老金拖欠擔心加重，儲蓄意愿增強，消費信心低企，加上中國人重視子女教育并為之儲備資金，因此，家庭平均儲蓄率在亞洲金融風波后非常明顯地逐年上升，經濟運行中出現了消費需求不足的跡象，雖然采取了積極財政政策和擴張性貨幣政策，消費仍然不足，零售物價指數一直走低。

此外，現行的養老金體制抑制了直接融資，從而抑制了資本市場的發展。還有一點，養老金體制的不足使商業銀行背上了不該背負的社會保障的義務，這在破產清償方面表現得很明顯。另一方面，對保險業，特別是壽險業的發展也有不利影響。

中國的養老金體制改革的藍圖在1993年中國共產黨十四屆三中全會上就已經勾畫出來了。十四屆三中全會《關于建立若干問題的決定》提出“建立多層次的社會保障體系”，要“按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式。重點完善企業養老和失業保險制度，強化社會服務功能以減輕企業負擔”，“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合”，“農民養老以家庭保障為主，與社區扶持相結合。有條件的地方，根據農民自愿，也可以實行個人儲蓄積累養老保險”，“建立統一的社會保障管理機構。提高社會保障事業的管理水平，形成社會保險基金籌集、運營的良性循環機制”。但將《決定》勾畫的宏偉藍圖付諸實施并不容易，比如，十四屆三中全會提出的個人賬戶到目前為止覆蓋面還很小，并且很多個人賬戶的資金被挪用于填補現收現付體系的缺口了。2001年7月，遼寧省開始了以“做實個人賬戶”為特征的社保改革的新試點，即國家要提供一定的資源來支持現收現付，同時為每個職工設立一個個人賬戶，職工工資收入的8%要納入個人賬戶。試點方向是大致正確的，符合中央精神，但有很多體制上的問題需要解決，有很多困難要克服，特別是隨著現收現付體系下退休金缺口的增大，是否能夠杜絕個人賬戶再度被挪用存在著不確定性。

中國的養老金體制和獨聯體國家有很大不同的一點是，中國養老金體制是只保城鎮不保農村，現在大量農村人口進城務工，相當一部分養老金是從農民工身上收集的。從長期和動態的角度看，這種財務負擔越來越會成為一個大問題。

中國現行的現收現付養老金體制將會難以為繼，許多經濟學家和財政人士均知已到了必須改革的地步了，這與哈薩克斯坦20世紀90年代末的情形相似。改革應當是更加根本的、綜合性的和實質性的，這種改革是有一定難度的。改革的方向在黨的十四屆三中全會和十六屆三中全會文件中已經明確。養老金改革涉及方方面面，特別是對金融改革影響巨大，需要金融界人士關注。

二、金融改革中的機構成長

不管是休克療法還是漸進式改革，共同點是要培育過去的計劃經濟體制下所沒有的、為市場經濟服務的機構。這類機構的成長是需要較長時間才能完成的。

中國的改革必須深化，同時，我們面臨著機構成長不到位的難題。一是銀行、證券、保險、

信托、基金等金融機構自身的成長不足;二是金融機構的主要客戶，特別是貸款客戶或企業的改革和成長問題，比如雅諾斯?科耐(Janos　Kornai)所說的預算軟約束問題，還有存款客戶、投資客戶是否有正確的存款、投資理念等等;三是金融監管機構的成長，包括體制的理順、目標責任的明確、高素質人才的聚集、機構的公正廉潔等，在轉軌過程中都要花時間才能達到;四是會計準則的改革，由于計劃經濟的會計制度與市場經濟的會計制度差距非常大，在理解不夠深入、合格會計師也不足的情況下將西方的會計制度直接移植過來恐有困難，而逐步改革、逐步接近也存在著每一步改革是否跟得上總體改革要求的問題;五是會計師事務所的發展和質量問題，這是一個從無到有的過程，需要花很長的時間;六是破產法的演進和執法問題，需要立法、司法、行政方面改革;七是稅收改革和提高公共財政的可信度，特別是作為個人、公司財務的表率，各級財政要解決軟約束問題和行為不規范問題;八是風險管理的市場建設，因為金融業必須有風險轉移和風險規避的市場組織和功能;九是機構投資者的成長，這是促進資本市場發展和金融產品發展的必要一環;十是資產評估公司和評級公司的成長，這在改革過程中也存在不少問題，評級公司在債券市場發展中的角色很重要。

這十個方面的機構成長都需要花費較長的時間。在這些條件達不到的情況下，希望銀行業不良資產很低，資本市場很干凈、丑聞少，保險業非常健康，看來不太現實。我們希望機構成長能夠比較順利一點，但不能過于理想化。

(一)金融機構自身的成長

首先，從中國的經驗來看，銀行由過去的政府機構轉變為企業、公司是一個相當不易的過程。到目前為止，一些國有銀行從各方面來看仍很像國家機關，在激勵機制、經營目標以及福利待遇(如住房、醫療、社保)等方面仍然很像國家機關。這方面需要加大改革力度。

其次，要逐步減少對金融機構的行政干預，也要逐步減少金融機構的政策性業務。20世紀90年代我們曾明確提出不能搞行政干預，并進行了清理，但目前也沒有完全清理干凈。比如，商業銀行不搞政策性貸款，但其他政策性業務，如政策性核銷、政策性擔保、政策性扶貧等等還時有發生。同時，在中央政府停止了對金融機構的行政干預后，地方各級政府減少行政干預還需要一個過程。

第三，商業銀行資本不足，在轉軌過程中，特別是如果按照資產的真實風險狀況核算的話，資本的真實性還可能存在疑問。

第四，金融機構如何加強內部控制是個大問題。20世紀80年代以來的改革都以分權和地方負責為主，因此，90年代中后期之前，金融機構的內控都相當薄弱。

第五，信貸文化的建設�？刂粕虡I銀行不良貸款很重要的一個方面是信貸體制改革，信貸體制改革相當重要的部分是新型信貸文化的建設，這涉及人才、銀行內部文化以及銀企關系。20世紀80年代后期和90年代初期，各地普遍存在著關系型貸款，即貸款不是注重財務，而是注重關系。這種信貸文化在亞洲金融風波后發生了重大轉變，但以前金融信貸文化的負面效應是積累的不良貸款非常大。盡管轉變已經發生，但不會一蹴而就，這需要人才、制度、文化等各方面的緊密配合。

(二)企業客戶的軟約束

中國政府非常重視企業的改革，特別是國有企業的改革。20世紀80年代以來，中央就一再強調企業改革是改革的重點，是改革的立足點和落腳點。國有企業存在著一個比較嚴重的問題就是財務軟約束。雅諾斯?科耐很早就有論斷：國家各級政府對國企有父愛主義傾向。父愛主義的對偶現象就是財務軟約束。企業財務軟約束的孿生兄弟是商業銀行的不良貸款。財務軟約束的企業往往會依賴國家、靠財政，如財政沒法解決就找銀行，銀行沒錢還可以找資本市場，總之需要特別照顧。企業改革已經進行了很長時間了，但到目前為止，軟約束問題仍不同程度存在著。

第二，產業結構和產業組織結構的重組是經濟轉軌過程中必然發生的，盡管在中國還不是最劇烈的，因為中國采取的是漸進式改革，但我們仍然發現一些工業慢慢地不適應了。由于技術和工藝等方面的原因，軍工、重工業以及對外開放不足的一些工業開始實施重組，這些企業原先都是銀行的重點貸款客戶。這種重組是商業銀行不良貸款的一個重要來源。

第三，各級政府行為存在任意性大、財務不規范的問題，比如收費不合理、支出軟約束�！凹荷聿徽�，難以正人”，國企不但可以攀比地方政府，而且會把收費不合理等原因作為財務軟約束的借口。

第四，迫使企業由財務軟約束轉變為硬約束最后的“殺手锏”就是破產法，而破產法取得效力和最后威懾力需要一個過程。破產法方面的問題非常多，不僅僅是轉軌經濟，從亞洲金融風波中我們可以看到，泰國等國家破產法方面也存在不少問題。破產法一方面可以抑制企業財務軟約束，另一方面可以規范債權人(特別是金融機構債權人)在債務人破產過程中的地位，從而涉及到它們的債權回收的可能性。

第五，企業改革需要避免各類“道德風險”。如果不能鼓勵先進、鞭策后進，反而使落后者獲救、先進者受行政干預并背上包袱，那么，逆向選擇必然發生，我們的改革也將是不成功的。

第六，財務報告漏洞多。企業向銀行借錢，發行股票上市，最重要的是要提供財務報告。依據現行會計準則編制的財務報告在多大程度上能夠真實反映企業當前及未來的財務狀況，這方面存在比較大的漏洞。其結果是銀行摸不清客戶狀況。在轉軌過程中，很多丑聞都與虛假財務報告有關。

第七，企業的資產負債比率也存在問題。中國企業過去資金由財政撥付，后來搞“撥改貸”，資本金補充不足，導致股本債務比例過低，而這樣的企業找銀行貸款，銀行也只得貸，一是為支持國民經濟發展，二是政策原因，國企都這樣。但這種貸款使銀行承擔了很大的風險，在中國稱為“空手套白狼”，即企業經營成功可賺大錢，還銀行本息了事，經營失敗自己不用承擔損失，銀行兜底。

上述幾個方面的改革需要一個長期漸變的過程，因此，作為其對偶方1的商業銀行和其他金融機構的問題也很難一步就解決好。

(三)金融監管的機構成長

第一，監管機構的設置問題。2003年中國國務院決定設立銀監會，此外，早些時候成立了證監會和保監會，這些措施目的之一是加快監管機構的專業化成長，加強監管。

第二，監管者由過去的父母官轉變為監管者是個漫長、深刻的過程。過去我們的國有制沒有國有出資人代表，實際上往往是監管者代行所有者職能。在1995年《中國人民銀行法》出臺之前，中國整個金融體系是人民銀行領導下的金融體系，人民銀行不僅管監督，而且是整個金融業的代言人，是部門利益的總代表，還經常管人事。由父母官轉變成監管者并不易。隨著所有權多元化，這種轉變也在加速。目前監管者的父母官色彩仍然存在。

此外監管存在低標準的問題。監管標準的改變在中國也是一波三折，并不那么順利，典型的例子就是貸款五級分類，實施很不易，現在也并未完全改進完畢。比如，五級分類后是否允許按風險撥備?這又涉及會計準則。撥備是稅前還是稅后?這些例子也說明，改革都有聯動性。

第三，關于高素質監管人才的問題。監管要求公正、客觀，又要求專業質量，中國如何培養高素質的監管人才是個急需解決的問題。需要引進人才，但更要靠內部的培養，在培養的同時還必須加大國際交流，吸取國際經驗，這樣人才成長才快。

第四，監管機構要有很好的制約關系、制衡機制。制衡機制包括規則的設訂和規則的監督執行要適當有所分離，機構的準入監管和運營監管應適當分離等等。機構準入監管和運營監管問題在中國即所謂的出生證和出生后監管應有所分離，過去重審批，事后監管放得比較松，出現問題責任就分不清，弄不清是出生證給的不對，還是運營過程出現了問題。后來變成了誰生的誰就要負責一輩子，實際上這在制約關系上是有問題的。此外，一邊做監管，一邊派人到被監管機構當頭頭，這也是缺乏制約;過去沒有回避制度，親屬、子女正好是被監管的對象，能否監管好就有問題。解決這些問題既需要決心，也需要一個過程。

第五，分業監管的矛盾。不同監管機構之間也易于發生磨擦，比如信托業的監管問題在中國是比較突出的。起初，界定信托公司不能辦存貸款業務，后來信托公司開辦證券營業部，就出現信托究竟是由人民銀行監管還是由證監會監管的問題。分業監管中的監管者都想設定相互之間明確的職責范圍，但實際上，金融業務是很復雜的，是相互滲透和交織在一起的，有些方面很難劃分出明確的界限。監管者一旦出現相互推諉，配合不上，就會出現漏洞，有可乘之機。

(四)會計準則改革

會計準則的改革對金融業至關重要。在準則未改好之前，財務數據往往缺乏可信度。利用會計準則的不足之處可以鉆空子，盡管性質不如惡意做假賬那么惡劣，但最終結果是一樣的，都是欺騙。如果為了獲得貸款，就會騙銀行;如果為了上市，就會欺騙公眾投資者。

會計準則改革不到位，稅收不可避免有混亂之處，導致該收的稅收不到，不該收的稅收了，也使財經紀律松弛。銀行對待客戶是以會計數字為準的，銀行自身也依照會計準則提取準備金、納稅、處理應收未收利息等。商業銀行由于承擔了大量的改革成本，加之內部改革滯后，積累了不良資產，在這種情況下，由于貸款分類、呆賬準備金提取比例方面的問題，商業銀行撥備不足，多算了利潤，多交了稅。加之商業銀行應收未收利息過去也視同收入，也使商業銀行多繳稅。有人測算，中國的銀行業在10年中多交了5000億元的稅。稅收不合理也增加了企業、金融機構與政府之間在財務上討價還價的借口。

會計準則改革不到位，收購與兼并也會存在欺詐。一是收購兼并雙方相互之間不能弄明白真實財務狀況，二是上市公司可能會利用收購兼并造假賬，提供虛假財務報告，易于蒙蔽中小投資者。

會計準則改革不到位，會導致商業銀行提取的各項準備不足，使銀行應對不良貸款的能力變差。中國銀行業很重要的一項任務是降低不良貸款率，這需要包括會計準則改革在內的一系列配套改革措施。

會計準則如何改進?是否應采納國際會計準則?對于大的經濟體，由于各個層次的需求都有，難作出選擇。比如資本市場，對會計準則標準的要求會很高，銀行也希望有比較高的會計準則。同時，又需要照顧到其他方面，尤其是某些國企在改革相對落后的情況下，對會計準則標準過高可能會有意見。也許可以采取區別對待的辦法。此外，國際標準也不盡相同，它們達成共識也需要一個過程;同時，安然丑聞也表明，即使是成熟市場經濟，會計準則也有一個完善的問題。當然我們也要警惕以此為借口阻礙會計準則的改革。另一方面，即使有了一個好的會計準則，而消化、吸收和有效執行也會需要一段時間。

(五)會計師事務所的機構建設

會計師事務所如何加快改進專業質量和誠信?要回答這個問題，首先，我們需要了解在公司治理尚不健全甚至是所有者缺位的情況下，會計或審計服務的需求方是誰。早期公司要上市融資，總經理是需求方，其動機當然是上市場融資。如果公司向銀行借款，銀行要求提供審計報告，往往也是公司總經理向會計師事務所提出提供服務的要求。在建立完善的公司治理結構之后，相當大一部分審計要求來自于投資者。股東選擇會計師事務所并以此監督、制約管理層。當公司治理進展比較慢，會使得會計師事務所未成為制約力量，反而扮演了幫助企業管理層在市場上圈錢的角色。前任總理朱基為國家會計學院專門題詞“不做假賬”，有些外國朋友可能會覺得“這太初級了”。但實際上這和公司治理非常有關系。因此，我們應當了解，作為內部人的管理層與投資者、貸款者、公眾以及其他需要了解企業信息的有關人員對會計服務的需求是不一樣的。

其次，我們需要了解會計師事務所的發展過程。國際上知名品牌的會計師事務所都有百年的歷史，品牌非常值錢，如果做假賬、不盡責，事務所的聲譽損失會非常大。中國過去沒有會計師事務所，要求企業的會計師既要向公司負責，又要向財政部門負責。然而，隨著市場經濟的發展，實際上很難執行了。后來開始出現會計師事務所，發展很快，數量多，但聲譽和水平不高。早期它們被稱為“三無公司”，即：無品牌、無誠信傳統、無足夠的專業人才。品牌不知名的事務所對誠信出問題可能會覺得無所謂，只要個人執照不被吊銷，另組新的會計師事務所即可。這種品牌差異會導致事務所行為方式的明顯差異。即便是有品牌的會計師事務所，也有出問題的時候，如安達信，也會在安然事件中垮臺、關閉，更何況無品牌的，其問題會更加多�？梢酝茰y，會計行業的發展、成熟必然是相當耗時的。

會計師事務所跟其他機構有所不同，它更多依賴于多年來內部形成的一套組織結構和內部傳統。所以，從進人到培養到進入角色，要把新人融入長期誠信盡責的一種傳統中去�！叭裏o公司”沒有這種傳統，甚至是很松散的合伙制或實質上是內部個人承包制，誰爭到的交易就可以多分收入，事務所成了個虛的注冊實體。這樣其服務質量就難以保證，成長之路還很漫長。人才培養也是一個大問題。一大批既有專業知識，又有職業心的人才成長起來不是一天兩天的事。

第三，會計準則不健全對會計師事務所的成長是不利的。在經濟轉軌中，會計準則有可能是逐步健全的，在尚未按市場原則健全時，即使總體框架和原則是清楚的，也存在諸多漏洞。會計師事務所可能會利用會計準則的漏洞幫助企業合法合規地掩飾真實的財務狀況。這種情況本身就對會計師事務所的成長不利。

第四，關于國際所和合資所。經濟規模小的轉軌國家，往往引入國際會計師事務所來提供服務。對于中國這樣較大的經濟體，過多依靠國際會計師事務所不可行，它們也干不過來。這當然也涉及到國際會計準則是否被采納的問題，同時也涉及到是否要保護國內會計行業和國內就業的問題。另一種方案就是成立合資所。目前四大會計師事務所在中國都有合資所。但問題是，合資所和國際所終究有所不同。合資所能否把國際所的品牌和傳統都承接下來，它的專業水平能否達到水準，國際所方是否對此負有充分的責任等等，這些方面都還可能存在疑問。在會計師事務所成長方面盡管大國和小國會有不同的策略和不同的辦法，但機構成長總會是艱苦和長期的。

(六)破產法

破產法是對付財務軟約束最后的“殺手锏”，市場經濟必然有這一工具。對經營者來說，它是對經營變差的一種威懾，也是對市場風險的一種解脫，當然這兩者之間也需要加以平衡。

中國在1986年有了第一部破產法，即《中華人民共和國企業破產法(試行)》。此法覆蓋面比較小，僅適用于全民所有制工業企業，不是對各種所有制和各行業的企業都適用的。此后大家一直認為需要修訂，目前正在做。

破產法或者破產法強制執行中的問題，會導致財務軟約束并導致道德風險，因為企業會感受不到破產威脅，它們會盡量做大，從而達到“大則不倒”的目的。商業銀行則缺少對客戶追索債權的最后強制力。

改革過程中，也出現過企業利用破產法及司法、執法的不健全而舞弊、惡意操作型的破產案例，包括行政主導的案例，其中相當部分是國有企業。有的明目張膽逃廢銀行債，這邊宣布企業破產并把門牌摘掉，那邊立即注冊一個新公司，再換個新牌子，債務逃廢了事;也有技巧稍高些的，為了企業解困，劃出一個分廠背上所有債務，然后宣布破產，剩下的分廠車間組合成一個新企業并不再承擔原企業的債務。銀行由此損失慘重，不良資產大幅增加。

破產案例往往復雜，除了破產、清盤，還會涉及重組、收購兼并、中途再融資等問題，這些問題往往需要的司法專業性比較強。在中國，現行制度是地方法院兩審終結，而地方法院可能沒有足夠的專業人才，盡管地方法院也在不斷進步，但前些年有些案例表明，地方法院的非專業問題確實存在，法庭對這些案例的專業熟悉程度并不高。有人提出應成立若干管全國的專業法庭，但有爭議，如何改革是個問題。

另一個問題是破產的清償順序。一個時期以來在破產清償順序中，把銀行的有擔保債權放得比較靠后，把職工安置放得比較優先，金融界人士對此不滿，以為這顯然使商業銀行在為社會保障買單，降低了銀行不良資產的回收率并使商業銀行的不良資產及財務包袱大幅增加。當然，這種現象與中國社會保障體系不完善有關。

破產法的改進涉及好幾個方面的平衡關系，有些關系是很復雜的，國際上也很有爭議。發展中國家破產法普遍不理想，即使是直接搬用某些先進國家的破產法，也需要相當長的過程才能較好運用。

(七)公共財稅紀律的示范

在遵守財稅紀律方面，往往是上行下效，一級比照一級，外資、私人企業也是如此。90年代中期俄國的例子為我們敲了警鐘。當時，由于俄國財政困難，國家拖欠職工養老金、醫療費(本來就是體制內應付的)，那么企業也就參照執行，堂而皇之地拖欠工人工資，個人由此有理由拒交所得稅，銀行則只買國庫券，不敢貸款給企業。終于有一天，國庫券兌付不了，只能還本金的40%，銀行虧損了，大量居民存款沒了。這是一種惡性循環。因此增強財務紀律，必須從上層做起，遵守游戲規則，并向財務硬約束方向發展，否則經濟體系的運轉會很困難。

國家要建立合理的稅制。不合理的稅制如同亂收費，缺乏信用度。80年代，中國稅制有不少不合理之處，未給企業創造平等競爭的條件，同時也為企業帶來了討價還價的借口，使國家稅收缺乏嚴肅性。拖欠教師工資、養老金、低保費，亂收費、亂罰款，設租、尋租與腐敗也時有發生，企業相互拖欠則形成三角債，這對財務紀律都有明顯的負面作用。

目前中國的城市土地制度任意性很大。世界銀行等國際組織作了大量的研究，認為發展中國家可以考慮使用財產稅。當然，也有國家采取城市土地出讓收費的辦法，但這種方式任意性大，市場化難度大，公平合理很難保證，基礎設施的改善會導致苦樂不均和收入差距擴大。

因此，我們強調各級政府要起到好的示范作用，使企業、個人遵守財務紀律得到加強。

(八)市場組織的成長和風險管理

金融機構和企業需要有轉讓和對沖風險的市場，以便管理好風險。外匯交易、證券交易、商品交易市場要有能夠對風險進行定價的機制，這是風險管理的基礎。沒有風險管理的市場機制，銀行系統的不良貸款必然多。銀行減少不良貸款，必須要有處置不良貸款的市場，即資產市場。但在發展中國家，人才、市場和金融工具不發達，因此在發展過程中難免會摔跟頭、碰釘子、出丑聞，如中國發展

國債期貨交易，后來出了“3?27”的案子。然而，從不發達到發達，出問題是不可避免的，這涉及市場組織的成長等諸多問題，我們也不能因怕出問題就停滯不前，因噎廢食。

保險業可以提供不少避險工具，能夠轉移一部分風險，但現在發展不夠充分，產品少。

國際上銀團貸款、項目融資、債券發行等方面多采用信用提升的措施，這也是隨著機構的成長和市場成長發展起來的，但對轉軌國家而言，辦法是比較少的。

此外，資本市場品種少，工具不全，特別是衍生產品的發展是我們需要關注的問題。金融衍生產品一方面可以管理風險，另一方面也難以監管，易出大的風險和案子，對于內控比較差的國有企業，這種情況更讓人擔憂。因此風險管理的建設和成長也需要花不短的時間。

(九)機構投資者

機構投資者過去在中國是沒有的，現在開始成長，但成長的速度比較慢。在機構投資者未成長前，個人投資踴躍，特別是通貨膨脹情況下，實際利率為負的時候，往往大量個人投資者涌入投資領域。個人投資者分析能力不強，在會計準則、證券產品、信息披露都相當差的時候，投資往往傾向于依賴政府，投資失敗后會找政府，政府壓力很大。

有相當一部分證券產品、金融性的債券產品和金融衍生工具應是提供給合格的機構購買者(QIB)的，卻供給了居民。這些產品有一定的復雜性，只有那些夠資質的機構投資者才能正確分析和承受風險。在合格的機構購買者發展不足的情況下，把應該供給合格的機構購買者的產品供給了居民，這就造成很大麻煩，會拖延市場的發展進程。

早期的投資理念有很多失誤之處，特別是不利于個人投資者。這包括風險承擔問題和質量判斷標準問題。對投資者的教育不到位也是一個問題。在這種條件下，內幕交易、價格操縱、虛假披露多，甚至惡莊橫行。這在一段時間內出現是不足為奇的，但需要盡快解決。

金融市場發展過程中，許多交易對手之間缺少信用度，因此一段時間出現了政府、準政府機構去組織市場和搭橋的現象，比如90年代中期的地方性融資中心，由央行地方分行組織，由于角色不明確或直接卷入交易，一方違約導致市場組織者承擔責任。外匯市場現在還是計算機自動集中撮合制。企業債經常是由地方政府顯性或隱性進行擔保的，現在則要有國有銀行進行擔保。在市場體系中應該建立交易對手的信用評估并承擔對手風險，這在市場建設的早期并未建立起來，其隱含的對手風險在早期變相地被政府承擔。

2002年后半期開始引入的QFII(合格的外國機構投資者)引起了一些爭論。但QFII對加強投資理念有一定的促進作用。對小國來說吸引外資比較重要，但對于像中國這樣的大國，資金并不是最重要的，引入QFII更看重的是引入正確的投資理念、促進國內機構投資者成長、樹立良好的示范等方面的作用。

(十)資產評估機構和評級公司的機構成長

大量的銀行業務涉及不動產抵押，其評估問題與銀行風險直接相關。最典型的是對房地產的估價，此外，對上市公司、保險、證券，資產估值也很重要，當然還有無形資產的估值問題。

在個別稅種有問題的情況下，估價可能會扭曲。有問題的稅種稅率在將來的某一時點會被改掉，這將會帶來估值的變化。比如不動產，在交易出讓的收稅制度和將來可能設立的財產稅制度下將可能會對估價有很大的影響。

中國在1998年、1999年成立四家資產管理公司來處置銀行的不良資產，而不良資產的估值對四家資產管理公司來講，對它們的激勵機制、內部考核、任務分配都是至關重要的。但估值并不易，當時市場淺，無交易深度，很難準確發現交易價格。

評級機構的成長也是金融改革中主要的一環。中國成立了若干評級公司，但可能很少有人知道這些評級公司的名字，也就談不上對它們的信任。它們近來對發債的評級多數是AAA，今后可能發生很多問題，那時評級公司應當承擔什么責任很難講。

評級公司主要是為債券進行評級。中國在債券市場發展的過程中出現過非�；靵y的情況，如公司債發行采取地方政府分配限額的辦法，通過銀行或證券公司柜臺向散戶出售，出了問題之后要求地方政府解決，而地方政府可能會要求金融機構發自己的債幫助兌付，等于把公司債的風險轉移到承銷商手中。實際上這些債變相成為地方政府債或者說是市政債，但法律上又不允許發市政債，因此出現了變形和混亂，有許多教訓。這些債券多有評級公司評級，但評級公司負有什么責任是有待回顧和研究的。

國際性的評級機構，如穆迪、標普、惠譽等的評級費用很高，可否請它們為發債進行評級?對于中國這樣的大國，業務量又非常大，國際知名的評級公司是否有能力承接?同時，它們對國內環境是否完全了解也存在問題，并且，它們的評級不會高出主權評級，而其主權評級如何也是經常令人置疑的。總的來說，為了保護投資者和加快債市的健康發展，較多地依靠國際性評級機構是別無辦法的選擇。

資產評估機構和評級公司也需要有足夠時間的建設和成長才能承擔起責任來。在中國，這類機構正在成長，但與其他新生機構類似，也存在濫竽充數的問題。

三、改革是藝術，也是博弈

由于宏觀改革的綜合性和難度，由于機構成長的時間特性，我們不可能對金融改革的成效設置過高的預期，包括資本回報率、新增不良資產比率、案件發生率等。即便我們下決心解決歷史包袱等問題，仍要看到改革轉軌的綜合性、復雜性和長期性。不改革是沒有出路的，而改革金融部門，應對其成本、難度、綜合性和長期性有個正確的理解。

中國金融部門的改革需加速。當然，我們也不能設想改革會一步到位，今后還會遇到新問題、新困難、新障礙、新麻煩。機構成長是一個長期、艱巨的任務，而金融改革與機構成長是相互促進、互為條件的。正因為金融改革和機構成長花的時間長，就越需要我們早下手，否則，會更遠才見效，其間要付出更高的代價。

作為管理當局，應當警惕金融改革決心不足和改革滯后的問題。特別是金融部門的改革需要花費大量的資源來解決歷史包袱和存在的問題，其數字可能會大得驚人，因為它不比某一個產業部門，它帶有全局性質。當改革本身可能會帶來非議和風險時，往往會使決策部門更加猶豫。另一方面，在民族產業發展和國際化之間的選擇，也往往讓管理當局猶豫不決，比如，金融機構、會計師事務所、評估公司、評級機構的發展，是立足于發展國內機構，還是較大規模引入國際服務來參與競爭，還是在其間找一個合適的平衡點，往往不易決斷，甚至出現反復。

改革需要加速前進，但實際操作中往往是“小步快跑”，不可能“一口吃個胖子”。即使是休克療法，在機構成長方面也只能是小步前進。對此，需要時刻保持頭腦清醒。

最后，改革是藝術，也是博弈。藝術，即需作出選擇，要在改革、發展與穩定之間取得平衡。對機構成長而言，既不能太慢，也不可能太快，既不能拖經濟的后退，也不可拔苗助長。要單項推進與綜合配套相結合，綜合改革的難度往往要大得多。以上談到的對金融業影響較大的兩項，退休保障是綜合性、跨部門的改革，難度比較大，機構成長也是跨部門的改革。它們往往又是環環相扣，相互嵌套的，金融體系改革需要一個好的平衡和配套，哈薩克斯坦在這方面已作出的努力是突出的，值得我們認真研究。另一方面，改革也是博弈。改革中會出現不同的觀點，不同階段會有不同的理解，隨著經濟市場化的進程，社會中會出現不同的利益組別，各個利益組別會從自身出發發表不同的看法，發出不同的聲音。此外，國際、國內關系交織在一起，還會出現錯綜復雜的局面。因此，要求改革作出更加平衡和有效的選擇，不僅是一個正確掌握知識、經驗、經濟學和經濟體制道理的問題，而更像一種博弈，需要研究博弈論來考慮推動改革的方略。