澳大利亞的養老金制度及其對中國的啟示

在全球老齡化趨勢下，傳統的公共養老金計劃是否具有可持續性成為一個至關重要的問題，世界上許多國家養老保障制度的基本模式與運營機制都在發生深刻的變革。20世紀80年代以來澳大利亞所進行的養老金制度改革正是這一世界性潮流的反映�！妒澜玢y行發展報告(1994)》大力提倡三支柱的養老體系，就曾以澳大利亞作為成功的案例。作為一種典型模式，澳大利亞的養老體系在制度構建、運行機制、監管安排等方面都有其自身的特點，能給我們提供許多啟示。

在1986年養老金制度改革以前，澳大利亞人退休所能夠領取的養老金主要有兩種，即聯邦政府提供的養老金和自愿性的職業養老金。前者是符合一定條件的澳大利亞公民所享有的一種福利，作為財政支出的一部分來源于總稅收，目的是滿足最基本的生活需求，雖然覆蓋面廣，但是保障程度很低，替代率只有20%多;后者是一些雇主為吸引并留住某些特殊員工或為了獎勵業績優秀的老雇員而提供的，覆蓋面很窄。然而，日益加速的老齡化進程和巨額財政赤字困擾使得澳大利亞政府越來越不堪重負，于是，養老體制的改革勢在必行。

澳大利亞養老保障制度改革的重點是強制雇主為其雇員提供一定比例的職業養老金，并由私營機構運營，這就是所謂的“超級年金” (Superannuation)。1986年，執政的工黨與工會達成協議，由于生產率的提高和通貨膨脹，雇主應給予雇員6%的工資增長作為補償，但只將其中的3%以工資形式發給雇員，另外的3%則作為雇主為雇員繳納的職業養老金費用，存入行業基金的個人賬戶，這就是生產率裁定職業養老金。1991年澳大利亞政府通過立法，要求雇主為其雇員向經批準設立的職業養老金基金繳費，這就是著名的超級年金保證制度。為了保證大多數雇員有足夠的養老金積累，1992 年6月，《超級年金保證費法案》規定了雇主應為其雇員向合格職業養老金基金繳納費用的最低標準，從1992～1993年度的3%～ 4%，逐漸增加到 2002～2003年度的9%。超級年金覆蓋了澳大利亞絕大部分工作人口，其所提供的養老保障在整個養老體系中占有最大的比重，它的實施標志著澳大利亞三支柱養老金體系的建立，政府、雇主和雇員共同分擔了養老方面的責任。

對比澳大利亞，中國的養老問題更加突出和尖銳。第一，我國老齡化的速度快，程度高。中國是世界上人口最多的國家，老年保障問題本身就是影響社會穩定的重要因素之一，而計劃生育政策導致人口結構在短期內發生巨大變化，使得老齡化的來勢更加迅猛。第二，中國的老齡化是在經濟向現代工業化轉變過程中發生的，這一點與經歷了工業化和現代化過程的澳大利亞有明顯的不同。像澳大利亞這樣的發達國家是“先富后老”，而我們是“未富先老”，因而矛盾更為尖銳與突出。第三，中國的老齡化與經濟體制轉軌同步進行，在這一過程中，原有的社會保障制度迅速解體，新制度的建立也更為緊迫。傳統現收現付體系內生的隱性債務與艱巨的企業改革交織在一起，導致高昂的轉軌成本，政府在養老方面面臨嚴重的資金壓力，財務負擔越來越大。如何構建一個與經濟發展水平相適應、健康、可持續的養老保障體系成為決定我國經濟社會能否和諧發展、市場化改革能否順利進行的一個關鍵性因素。

澳大利亞養老金制度改革的經驗告訴我們，多層次的養老保障體系是世界養老金制度改革的必然趨勢。除政府提供的養老保障外，應該給予特別支持和重點發展的是作為第二支柱的企業年金制度。澳大利亞政府在如何保證第二支柱有充足的資金來源方面，采取了十分有效的政策。例如，在法律方面，通過《超級年金保證費法案》規定雇主向養老金基金繳費的最低標準，并由澳大利亞稅收局向未達到規定標準的雇主征收超級年金保證費虧空費用;再如，在繳費方面，將職工增加的工資的一部分用以繳納養老金費用，使其收入水平提高不僅能夠抵御通貨膨脹沖擊和享受勞動生產率提高的好處，而且有利于養老金的積累;此外，在稅收方面，通過在繳費、投資、領取等環節的稅收安排鼓勵職業養老金的發展。以上做法均值得我們借鑒。改革開放以后，我國個人收入水平顯著提高，但資產結構卻不夠合理，養老資金明顯不足。如果政府能夠合理引導各單位將用來發放給職工的各種福利和補貼中的一部分以養老金的形式存入職工個人賬戶，并給予稅收方面的減免，不僅可以減緩工資上漲帶來的通脹壓力，而且對資本市場發展和經濟穩定增長有一定的推動作用。如果我們將企業年金視為整個養老體系中一個必不可少的重要支柱來發展，一定的激勵措施就是非常必要的，在目前自愿性的企業年金制度模式下尤其如此。

澳大利亞的超級年金制度規定所有的繳費都要存入合格的職業養老金基金中進行完全積累，繳費連同增值部分完全屬于雇員，養老金基金的運營則具有高度市場化的特點。

首先，澳大利亞的超級年金采用受托人制度進行管理。受托人有義務保全、保存、保護信托財產，保證基金的安全謹慎投資，并有義務按照受益人的要求支付受益金。在基金出現重大虧損的情況下，基金成員有權對受托人提起訴訟。通常受托人需投保職業責任保險，以確保在履行受托責任過程中由于過失導致成員利益受損時進行賠償。通常受托人不實際參加經營管理，而是將養老金的日常管理和投資業務分包出去，但受托人必須保證養老基金對其資產擁有所有權，并在法律上繼續對養老金成員的利益負責。

其次，賦予雇員充分的選擇權。澳大利亞的超級年金規定雇員既可以在同一個基金內選擇不同的投資經理和投資組合，也可以自由選擇職業養老金基金。雇主及雇員繳費后得到一個繳費憑證，雇員可通過把憑證交給自己喜歡的基金達到選擇基金的目的。這種做法加強了基金間的競爭，使雇員能夠得到最大的好處。個人對養老金基金的投資選擇權則從客觀上降低了養老基金管理機構所承擔的投資風險。

最后，較高的投資收益。投資收入水平高低和風險大小直接關系到養老金基金的安全及其保值和增值。投資收益主要取決于資本市場的狀況和基金管理水平的高低。在澳大利亞，金融市場較為成熟，競爭也比較充分，這使得養老金市場的發展頗為健康。

就中國的情況來看，《企業年金試行辦法》確立了以信托模式為主導、多方金融主體參與的市場化運營方式。澳大利亞超級年金制度由雇主、雇員和金融服務商通過市場競爭機制自行組織并實現自我平衡的思想值得借鑒。在企業年金運作過程中，有兩個問題值得特別重視，一是如何使養老金基金市場通過競爭達到資源最優配置。解決這一問題的出發點是要盡可能降低運作成本和保證投資收益。在多種金融機構參與的情況下，要充分發揮其比較優勢，通過利用自身業務網絡，構建戰略聯盟等方式降低成本。同時，在投資方面將資金的安全性放在首位，推動養老金品種的創新。二是使養老體系覆蓋的成員在取得收益的同時承擔相應的風險。目前盡管在制度設計上明確了受托人在企業年金管理中的責任，但對投資風險的分布以及雇員在投資決策中的權力尚未細化。若雇員承擔的風險和所能行使的權力不能匹配，實際上潛伏著風險，那么風險就可能在養老金投資嚴重虧損的情況下爆發。

當然，無論是在金融機構管理水平、金融市場發達程度，還是在個人金融意識方面，中國與澳大利亞相比都存在相對大的差距，應該采取什么樣的投資政策、賦予職工多大的選擇權以及如何具體運作，還需要進一步的研究。

澳大利亞政府對養老金的監管總體來講比較寬松，但政府在養老保險體系的建設中仍扮演著重要的角色。主要體現在政府通過立法的方式確立了職業養老保險的地位，并通過稅收方面的優惠措施鼓勵其發展。

在澳大利亞，有一套健全的養老金行業監管體系和法律制度。負責監管養老金行業的政府機構主要有四個，分別是：澳大利亞審慎監管局(APRA)，主要負責制定與法律相對應的監管條例、從業人員資格標準、養老金實體的經營規范，并負責監管養老金實體的內部控制制度，限制其某些投資行為，評估其風險水平;澳大利亞證券與投資委員會(ASIC)，主要負責制定信息公開的標準并監督這些標準的實施，同時設立消費者保護制度;澳大利亞稅收局(ATO)，主要負責處理與基金及其成員有關的稅收問題;澳大利亞競爭與消費者委員會(ACCC)，主要負責維護市場的正常秩序。為監管養老金行業所制定的法律主要有《養老金保證法》、《養老金行業監管法(1993)》、《養老金行業監管條例(1993)》、《證券法》、《退休儲蓄賬戶法(1997)》等。此外，受托人在信托責任、權利等方面必須遵守《信托法》，有關的稅法及其他一些立法也有一定的影響。所有這些法規均在確定超級年金的強制性、保障范圍、運行規則、養老金基金的投資與管理等方面發揮著重要的作用。

我國在完善養老保險制度過程中，政府應對自身職能的轉變有清醒的認識。要看到政府在管理運營養老金方面的效率往往低于私營部門，并主動從相關領域退出。政府的主要任務應是構建符合養老金市場發展的監管框架和制定相關的法律法規。

從澳大利亞的經驗看，構建養老金監管體系至關重要。養老金，特別是其中的企業年金，涉及到銀行、證券、保險、基金、信托等多個金融領域，顯然以傳統監管模式劃分機構所屬監管范圍難以實現有效監管，按照運作流程進行功能監管有利于提高監管效率。這就迫切需要加強不同領域監管機構之間的協調。監管機構應該在保證養老金基金謹慎經營，監督養老金基金的投資、養老金運營過程中的風險控制、信息披露等方面積極開展工作。

澳大利亞的超級年金監管還有兩方面值得我們借鑒。一是高度注意保護中小投資者的利益。由于養老金的所有人絕大多數為小投資者，而且無法隨意變現資產，因此，這必然要求更加嚴格的保護，主要依靠成員參與管理、嚴格的信息披露、允許成員選擇基金加以保證。二是促進市場的競爭，促進資源在市場上自由流動，充分發揮市場的監督作用，促使經營養老金的機構降低費用。當然，在促進競爭的同時，也要防止由于經營費用降低而導致的服務質量下降。