養老金并軌若干問題分析論文
養老金“雙軌制”指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度,是計劃經濟向市場經濟轉型期的特殊產物。企業職工實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度;機關和事業單位的退休金由國家財政統一發放。兩者實行不同的養老金計發辦法和調整機制。隨著改革開放的不斷深入,“雙軌制”的弊端越來越明顯,兩種制度下養老金相差懸殊,政府機關和事業單位比企業平均高兩三倍。近年來“雙軌制”引起社會各界的廣泛關注和熱議,對當前的養老體制進行改革、取消養老金“雙軌制”勢在必行。
1、養老金“雙軌制”的形成
自建國初期至上世紀80年代初期,我國在計劃經濟體制下,企業基本上都是國有性質,企業職工在職時的工資、退休后的養老,完全由單位負責。80年代中期開始的國有企業改革,隨著企業用工制度和工資福利制度改革的深入推進,1991年,國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》,規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔,實行社會統籌,企業職工養老從“單位保障”邁向了“社會保障”。在這個階段,對機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索,但改革進程相對滯后,仍實行單位退休養老制度。改革的不同步,造成兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同,形成了所謂的養老“雙軌制”。這一現象是歷史遺留問題,初期改革是“摸著石頭過河”,往往是針對某一地、某一行業、某一群體先進行改革試驗,然后再逐漸擴展,這種改革不可能是成熟的改革。而此后的養老保險改革也一直圍繞著企業職工養老保險制度進行,而機關事業單位退休制度一直停留在原地并延續著以往的做法。如此算來,機關事業單位退休制度已沿用60年,而企業職工養老保險制度尚不足20年。
2、養老金“雙軌制”的弊端
隨著我國經濟社會的快速發展和改革開發的不斷深入,雙軌制”的弊端也越來越明顯。
首先,統籌辦法的不同,導致兩種群體在職人員經濟負擔失衡。企業人員是由其所在單位和職工本人按一定標準繳納保險費,形成基金積累,保證養老金發放;機關事業單位人員則由國家財政統一籌資,個人不負擔繳費義務。這無形中在制度上將在職人員劃分為兩種身份,造成同等條件下因所處單位性質不同經濟負擔水平的差異,不利人才的公平競爭。
其次,退休辦法的差異拉大群體收入差距,偏離養老金制度保穩定和維公平的設計初衷。按照國家對基本養老保險制度的總體思路,未來基本養老保險目標替代率確定為58.5%;攫B老金主要目的在于保障廣大退休人員的晚年基本生活。但在目前養老金“雙軌制”下,機關事業單位養老保險替代率為90%以上,而同期企業退休職工,僅為不到40%。而且機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員,由于政策因素導致收入分配不公平,將帶來諸多的社會矛盾。
最后,雙軌制度之間轉移銜接辦法的缺乏,不利于人才合理流動。機關事業單位與企業在養老制度上實行雙軌制,而制度之間又缺乏合理的轉移接續安排,如果企業人員向機關事業轉移,其養老保險個人賬戶金額在機關事業單位派不上用場;如果機關事業單位人員中途離職只能‘凈身出戶’,沒有個人賬戶的積累,這在一定程度上阻礙了人才合理流動。
3、實現養老金“雙軌制”并軌的解決思路
要消除“雙軌制”弊端,應當首先認清其實質。養老金待遇懸殊并不是兩個制度并存的必然結果。世界上許多國家也存在著多元制度安排,但并未構成不同群體之間的矛盾沖突,原因是不同制度安排的養老待遇差距極小。因此,理性地看,當前問題的關鍵不在“雙軌制”而在最終的待遇差距,中心任務并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度,而是朝著一個共同的方向改革和推進,逐步縮小待遇差距,最終取消“雙軌制”。應遵循由易到難、循序漸進、多措并舉的原則,從以下幾個方面入手:
3.1政策制定者高度重視,做好養老保險制度的頂層設計
養老金待遇水平差距過大不僅是社會保障制度的問題,同時也是國家收入再分配制度的一部分,應與機關事業單位分類人事制度、工資制度改革等相結合,在廣泛征求社會各界的意見的基礎上,研究養老保險頂層設計方案,避免碎片化,并列出時間表。
3.2通過退休金調整機制改變,縮小待遇差
繼續大幅度提高企業退休人員基本養老金水平和調整頻率。對反映差別較大的企業退休高級職稱科技人員,在調整待遇的過程中給予傾斜,對退休早、養老金偏低的高齡退休人員給予一定的特殊補償,并形成常態化機制。
改變機關事業單位養老金調整機制,代之以與企業職工養老金同樣的調整機制,并適當降低調整次數,通過退休金的調整機制的變換,逐步縮小兩大人群已退休人員的待遇差距。
3.3徹底改革機關事業單位養老金制度,應遵循的三步走
第一步是盡快為機關事業單位建立統賬結合的基本養老保險制度,讓其工作人員承擔相應的繳費義務,即先實現與企業職工義務平等與財務機制統一的目標。
第二步是對待遇進行結構分解。即將退休金分解成基本養老保險金與職業年金,用雙層結構替代單一層次,其中的基本養老保險金與企業職工基本養老金相同,職業年金與企業年金相對應,逐步降低機關事業單位工作人員的基本養老保險金,使之與企業職工基本養老保險金待遇接近。
第三步是放棄機關事業單位退休金與工資增長掛鉤的機制,代之以與企業職工養老金計發辦法一樣的機制。