2019年中國共產黨黨內監督條例試重要變化內容解析

中國共產黨黨內監督條例試重要變化內容解析

黨內監督條例試行若干重要內容解析

　　一、監督職責

　　下面，我講第一個大問題，關于監督職責。通過這一個大問題，希望大家能夠了解以下三個問題，第一個問題是要明確黨內監督的職責，主體的職責及其意義，第二個大問題，希望大家了解規范黨內監督的主體及其職責有什么創新之處，第三個問題是希望大家把握黨內監督主體的指向及其側重點。

　　(一)監督主體的職責及其意義

　　下面就講第一個大問題，監督主體的職責及其意義。對于這個問題，在條例中，用第二章一共6條，一共說了6個監督主體，也就是黨的各級委員會，黨的各級委員會委員，黨的各級紀律檢查委員會，黨的各級紀律檢查委員會委員，以及黨員和黨的各級代表大會代表，確定了這樣6個監督主體。至于這6個主體具體的職責是怎么樣規范的，大家可以去看條例，是條例的第二章，第6條到第11條，大家可以看，這里就不逐一進行說明了。但是這里有一個問題要說明的就是，除了這6個主體以外，在黨內監督還有其他的主體，也就是說在我們黨內開展監督不僅僅是條例所規定的或規范的那6個主體，而且，還包括其他的主體。

　　比如說，黨委的工作部門，比如宣傳部、組織部、統戰部等等。還有黨的黨委的直屬機構，派出機關等等，以及相當于這一級別的黨組和黨委，這些也是黨內監督的主體，那么，對于這一部分主體的職責，條例實際上也有規定，這些規定體現在哪兒呢?

　　比如說，條例第6條第一款第一項規定，黨的各級委員會，要明確同級紀委和黨委工作部門，直屬機構，派出機關，以及相當于這一級別的黨組黨委，在黨內監督方面的任務和要求，這一條，就表明，就是等于明確規定了，黨委要對這些監督主體，提出要求就包括明確這些監督主體的職責。這是一條。也就是說，除了條例規定的那6個主體以外，對其他的主體的職責，也有規定。

　　再比如說，條例的第6條第2款式，也明確規定黨的中央和地方各級委員會，派出的工作委員會，按照有關規定，對所屬黨組織和黨員領導干部進行監督。這里，實際上也明確了除了那6個主體以外的監督主體的職責，這就是說這些監督主體按照有關規定進行監督。這是要講的第一點就是說，除了條例規定的6個監督的主體及職責以外還有其他的黨內監督主體，這些主體的職責怎么理解那么在條例的第二條第一款第二款中都有明確的規定。這是第一點。

　　明確職責以后，就要考慮為什么要黨內監督條例中，要明確黨內監督各個主體的職責，也就是說，規定這些主體的職責，有什么意義。對于這個問題，制定條例時候，是考慮到在我們黨內監督的過程中，并不是監督的主體不明確，而是監督的主體的職責不明確。正因為是監督主體的職責不明確，所以就明確地規范了監督主體的職責。

　　比如說，對黨內監督的重點是領導機關、領導干部，特別是領導班子的主要負責人，對于這個監督重點對象來說，作為監督他的主體，從理論上說是很明確的，比如說，上級可以監督他們，下級也可以監督他們，班子內部普通黨員也可以監督他們。這個在理論問題上，是不成問題的。但是，作為這個看著是非常嚴密的一種監督網，但實際上，往往卻漏洞百出。

　　為什么?你比如說，上面上級離得遠看不到，平級因為要搞好團結，看見，也就當看不見，同級，也不敢監督，那么下級，不到忍無可忍的情況，他也不去監督，這說明一個什么問題呢?就是說明我們對監督的主體是非常明確的，也就是通常所說的黨內的各級組織，每個黨員都是監督的主體，但至于說到每一個黨員或者黨的組織，他的監督的具體職責是什么，這個就不清楚了，比如說黨委，他到底有什么監督職責，紀委到底有什么監督職責，黨的各級代表大會代表，到底有什么職責，這就很不清楚了，不清楚的話，就沒法開展監督。因此，條例首先，明確了監督主體，而且對監督的主體職責進行了非常具體詳細的規定。

　　那么，制定了監督主體的職責，它到底有什么意義呢?實際上，關鍵是解決一個什么問題呢?關鍵解決一個責任的落實問題。如果你是監督的主體，你又賦予了你的責任，那么出現了問題，你沒有履行職責，沒有開展正常的黨內的監督，一旦出了問題，就要追究你的責任，實際上你不履行職責，特別是造成了一定損失的話那就是失職或者瀆職，這樣就要按照黨的紀律，對你進行處置。

　　對于這一條，在黨的紀律處分條例第12章有專門的規定，也就是對失職瀆職行為的處理，這一章里明確規定，對于失職瀆職，就是不履行職責，給黨的工作造成損失了，其中就包括不履行自己的監督職責，給黨的工作造成損失的，根據情況，可以給予警告處分，嚴重警告處分，直至開除黨籍，因此可以看來，職責絕不是兒戲，如果你不履行職責，給黨的事業造成了損失，造成了危害，就要按黨的紀律處分條例來處置你，因此，每個人都要明確自己的職責，認真履行自己的監督職責。就是說，明確了職責，這樣就有助于監督職責的落實，有助于責任的追究。

　　那么具體說，我理解，明確了黨內監督的主體職責，我的體會是有那么以下三點作用。

　　第一點，明確了黨內監督主體的職責，就使黨內監督的職責由軟變硬，由軟任務變成硬任務，為什么這樣說呢?過去，對監督職責都是泛泛而談，也就是說，人人都是監督者，至于有什么職責不清楚，因此，就容易把監督，這個工作，看成是軟任務，似乎是可有可無的也不引起足夠的重視，那么，明確了監督主體的職責以后，情況就不一樣了，對不履行的，特別是出了問題就要追究，這樣就使得各個監督的主體，就要對號入座，看看自己是不是履行了職責，如果不履行職責，就要受到追究。因此，就希望各個監督主體，特別是各級領導班子，各級黨組織，就要把監督工作和其他工作一樣，緊密地結合起來，一起部署，一起落實，一起檢查。這是說，第一個，就是說，他的起的什么作用呢?就是使監督職責，由軟任務變成了硬任務，這是作用的第一點。

　　第二點，就使監督責任要明確了，就使監督的責任，由虛變實了。過去抓黨內監督，由于缺乏明確的責任制，明確的職責，這樣，工作起來，隨意性很大，忙的時候，就不管了，松的時候，就抓一抓，這樣，就給人一種虛的感覺，現在，條例明確規定了監督主體的職責，這樣出了問題，就要對號入座，就要處理你了，因此，各個監督主體，就要認真對待了，這樣，使監督的工作，也就由虛變實了。這是第二點作用。

　　第三點作用就是明確了監督主體的職責，使監督的職責由寬變嚴了。這是什么意思呢?就是說以前我們在開展監督工作中，往往只是對被監督者進行處置，進行處分，進行檢查，而忽視了監督者的責任。規定了職責以后，就要看以后再出現問題，在黨內監督方面出現問題，就不僅僅是追究被監督者的責任，對被監督者進行處置，而且要對監督者不履行自己的職責，給工作造成損失的監督者，特別是領導干部，領導班子的主要成員，對他們也要進行處置。這樣，就使黨內監督的職責，就促進黨內監督職責，由寬變嚴了，原來很寬泛，主要是追究被監督者的責任，現在，職責明確了就不僅僅追究被監督者的責任，而且要追究監督者的責任，特別是追究各級黨組織，黨組織的負責人的責任。因此說，明確監督的主體職責，具有十分重要的意義，這是第一個大問題的第一點。第一點就是說，要明確監督主體的職責及其意義。

　　(二)在規范黨內監督主體上的創新之處

　　第二點講講，在規范黨內監督主體上的創新之處。對于條例規定黨內監督主體，這個問題上，有哪些創新，我學習的體會是，主要是體現為四個第一次明確指出。那么，哪四個第一次明確指出呢?

　　首先，條例第一個第一次，集中地系統地規定了黨內監督主體的職責問題。所謂集中規定，就是相對以前的分散規定而言的，也就是說，對監督主體的職責，我們黨以前不是沒有規定，而是有規定的，只不過是分散在黨內的其他法規之中，這一次，把這些監督主體的職責，集中地寫進了黨內監督條例，當然這也不是簡單地照搬過來，而是經過整理，完善寫進了黨內監督條例。

　　比如說，以前，對黨員的監督權利，在我們黨的黨內的法規中都有明確的規定，比如說，在黨的根本大法，中國共產黨章程中，對黨員的監督權利有明確的規定。再比如說，中國共產黨黨員保障條例，對黨員的監督權利，也有明確的規定，這是對于普通黨員。再比如說，對于基層黨組織，都有哪些監督的職責?在黨章中，有明確規定?特別是黨章第32條大家可以看。

　　再有具體地說，還有一些具體的條例，對黨的基層組織的監督職責也有明確的規定，比如說，對全民所有制企業，我們黨有一個條例叫做《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》，這個條例，就對企業中的黨組織的監督職責，有明確的規定。

　　再比如說，對農村基層黨組織的監督職責也有明確規定這就體現在中國共產黨農村基層組織工作條例中。

　　比如說，在學校，在學校，我們黨也有條例，這就是中國共產黨普通高�；鶎狱h組織工作條例，對普通高校的基層黨組織的監督職責，有明確規定。

　　再比如說，對機關黨委這個系列，我們黨也有條例，這就是中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例，在這里面，還專門有監督一章對黨組織的監督職責有明確規定，對地方各級黨組織的監督職責，也有規定，比如說，在中國共產黨地方委員會工作條例中，也有明確規定，就是黨的各級黨組織，都有哪些監督職責?至于紀委，制約黨的紀律檢查委員會的監督職責，規定就更多了。在這個監督主體中，主要是黨的各級代表大會的職責，沒有明確規定，這一次，是首次把它作為一條寫進了監督條例，這個后面還要講到，這是第一個第一次，就是把黨內監督各個主體的職責集中地寫進了黨內監督條例，這是第一次。而且這種寫，不是簡單地搬過來，而是進行了加工整理，特別是把這些監督主體的指向，及其相互關系，做了明確的規定，這個在后面還要說到，這是第一個第一次。

　　第二個第一次是什么呢?就是條例第一次明確規定黨內監督的專門機關。黨內專門的監督機關，就是條例第8條規定的，黨的各級紀律檢查委員會，是黨內監督的專門機關。雖然黨的一些重要文件，包括黨章，都明確了黨的各級紀律檢查委員會，具有監督的職能。紀委有四個職能，其中之一就是監督的職能，但是包括黨章在內的法規，并沒有明確規定黨的各級紀律檢查委員會，就是黨內監督的專門機關，而這一次條例，明確寫上了黨的各級紀律檢查委員會，是黨內監督的專門機關。

　　大家注意，紀律檢查委員會和黨內監督的專門機關這是有區別的。應當說，是有區別的，這個以往，按照黨章的規定，紀委有三項任務，這三項任務，就是維護黨章和黨的其他法規，檢查黨的路線、方針、政策的執行情況，協助黨委抓黨風廉政建設。實際上，紀律檢查委員會的工作，主要是進行紀律處置，維護黨紀，不是說，維護黨紀不是黨內監督的重要職責，而是說明一個什么問題呢?而是說明，黨的紀律檢查委員會，如果你作為一個黨內專門的監督機關它的職責就不僅僅是維護黨紀，而且要參與到一些重大問題中來，比如說，對干部的任免，對重大問題的決策，都要參與。這樣，實際上就是明確了紀委的監督職責，也就是說，比如，決策，決策就是說，原來的紀委就是你黨委決策完了，你去保證貫徹落實，現在你作為一個監督的主體來說，你就不僅要保障決策的貫徹落實，你還要參與到決策中，參與你的意見。而且這個決策是非常重要的。如果你決策出現了問題，你的保障，再嚴密，只能起到相反的作用，所以就是說，現在第一次明確了紀委它是專門的監督機關，也就是說他不僅僅去維護紀律了，而且還要參與決策，而且這一些都是監督主體很重要的一個職責的方面，這是第二個第一次。

　　第三個第一次是條例第一次明確規定了黨代表在代表大會閉會期間應履行的監督職責。這一條，是按照十六大的精神，也就是積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形勢的精神，寫進了，是一個全新的規定，是一項新的探索。

　　在現在的體制下，黨代表的主要的監督職責，主要體現在開會期間，開會期間，選舉領導人、選舉上級黨代表大會的代表、通過決議等等。但是，一散會以后，黨代表的職責就自然而然停止了，這樣就沒法發揮黨代表的監督職責，為了發揮黨代表的監督職責，按照十六大的精神，條例進行了探索。這個探索，主要是體現在條例的第十一條，明確規定了黨代表的監督職責，這十一條是這樣規定的：黨的各級代表大會，代表在大會閉會期間，除履行黨員的監督責任，和享有黨員的監督權利外，按照有關規定，對其選舉的黨的委員會，紀律檢查委員會，及其成員進行監督，反映所在選舉單位黨員的建議和意見。那么如何理解這一條的精神呢?這一條精神有兩條，大家應該掌握。

　　第一條是明確了黨的代表的監督職責，這個監督職責，有兩個方面的職責。一方面是規定黨代表在代表大會閉會期間，對其選舉產生的兩個委員會，黨的委員會和黨的紀律檢查委員會，及其成員進行監督，這是條例賦予黨的各級代表大會代表的第一項職責。

　　第二項職責是什么?就規定了他們對選舉他們的黨員，所承擔的義務，因為，黨代表，他是代表選舉他們的人來辦事的，來提出建議和要求的人，因此，規定了另一方面的職責就是規定他們，規定黨代表，對于選舉他們的黨員群眾，所承擔的義務，什么義務?就是反映黨員群眾的意見和要求，這是黨代表的另一項重要職責。

　　第二個要掌握的就是說，在第十一條還講到，按照有關規定開展監督，那么，這個有關規定指的是什么?實際上，除了黨代表大會常任制的試點單位以外，黨的各級組織沒有對黨的代表大會代表在閉會期間履行監督職責，有什么規定，實際是沒有的，那么如何理解按照有關規定呢?實際上這里按照有關規定，就給我們搭建了一個平臺，進行探索。就是說，各個單位可以根據本單位的情況，自己制定出黨代表大會的代表在閉會期間如何發揮黨代表的監督作用，如何履行他們的職責做出規定。這樣，使我們這項制度不斷得到完善。

　　為了落實黨代表的監督職責大家注意一下，為了注意黨代表的監督職責，條例的第三章，監督職責是第二章，第三章在監督制度中，也對黨代表有要求。

　　第三章的第十六條規定，規定說，黨的各級委員會、紀律檢查委員會在同級黨的代表大會閉會期間，根據需要將有關決策、重要情況向本次黨的代表大會代表通報。這個，也是為了使黨代表的監督職責，落實而規定的。就是說，不僅僅在監督主體第二章里，規定了黨代表職責，為了保證這個職責的落實，還在第三章監督制度中，也要求黨的各級委員會，紀律檢查委員會，把有關情況向黨代表進行通報目的就是解決一個落實黨代表的監督職責問題，這是第三個第一次。

　　第四個第一次是條例第一次明確提出下級黨組織及委員會作為監督主體，監督上級委員會的工作，這一個，也是第一次。而且，明確規定了中央委員會對中央政治局委員常委如何監督，對于這個，主要體現在條例的第六條第一款第五項，和第七條第一款第四項中。對于這個問題，我想在下面這個問題監督主體的指向中再說，總之，是說，第四個第一次就是說，在黨的法規中，第一次明確了下級組織作為監督主體對上級組織的工作進行監督，規定了中央委員向中央政治局常委監督的職責。這個，也是監督條例的亮點。這是講的第二個問題，就是說，黨內監督條例的創新之處。

　　(三)黨內監督主體的指向及其側重點

　　下面講第三個問題。黨內監督主體的指向及其側重點。條例一共規定了6個監督主體，這些監督主體的指向哪兒?如何理解，在這6個主體中，哪個主體又是最重要的部分?這6個主體的關系是錯綜復雜的，但是，這種指向最終何以概括為三個方面。第一個方面，是自上而下的監督。第二個方面是自下而上的監督。第三個方面是平行監督。

　　那么，先講第一個指向，自上而下的監督。首先，應該強調這種監督，自上而下的監督是十分必要的，而且是我們黨優勢。為什么這樣說呢?為了保證黨中央跟上級的意志得到貫徹和體現，變成全黨或下級組織的統一行動和意志，黨的上級組織就必須要進行自上而下的監督，這是毫無疑問的，而且這個作為的政黨，更應當注意自上而下的監督，這是由于我們的黨情國情所決定的。

　　就拿中國共產黨來說，他對整個社會實行領導，他的執政的課題，從上到下，從中央到地方，都是在中國共產黨的領導下，這個和西方政黨不一樣，西方政黨有的執政黨，主要是指執掌了全國政權的政黨，至于下級，基層和地方，有可能在其他政黨的掌控下。在我們國家就不一樣。中國共產黨掌握著從中央到地方的層層的領導權，這是從縱向來說。

　　從橫向來說，中國共產黨對行政立法司法進行領導，是無可非議的，但是這一點在西方政黨也是不一樣的。正因為我們黨從上到下從各個方面對整個社會起著重要的影響作用，因此，搞好黨內監督的指向，從上到下的監督就顯得尤為重要，因為要貫徹黨的意圖，首先要管好你的黨員、管好黨組織、管好干部，因此自上而下的監督，是必不可少的。

　　在這個條例中，對自上而下的監督，也是有非常明確的規定。這些規定，主要體現在第六條中，第六條的第一款的前四項，主要都體現了自上而下的監督，大家下來可以看一看。

　　比如說，第六條第一款第一項就規定，黨的各級委員會，要領導黨內監督工作，明確同級紀委和黨委工作部門直屬機構派出機關，以及相當于這一級別的黨組黨委在黨內監督方面的任務和要求。這一條就體現了從上到下，各級黨組織首先職責是領導職責，領導黨內監督工作。

　　再比如說，第六條第一款的第二項又規定，制定貫徹上級黨組織和同級黨的代表大會，關于加強黨內監督工作的決議決定的措施，研究解決黨內監督工作中的重要問題，這也體現了自上而下的監督。因為要制定貫徹上級黨組織對于加強黨內監督工作的決議決定的措施和落實。這個也體現了自上而下的監督。

　　又比如第六條第一款第三項，也規定了對黨委常委委員同級紀委，黨委工作部門等等，也在進行監督，這也體現了黨組織對個人，上級對下級的監督。

　　再比如這一條的第一款第四項也規定，對下一級的黨組織和領導班子進行監督，這也是體現了自上而下的監督，應當說，自上而下的監督是我們黨的優勢，這個跟西方政黨，特別是西方的保守類型的政黨是很不一樣的。像美國的政黨，上面監督下面，根本不可能的事。這是自上而下的監督，這是第一個指向。

　　第二個指向，是自下而上的監督，這個起草條例過程中，有一個主線，這個主線就是發展黨內民主，這個自下而上的監督就是發展黨內民主的一個最具體的體現，那么自下而上的監督，在黨內監督中也是十分重要的。自上而下的監督實質是什么呢?它是非常重要的，它實質是什么呢?實質，自下而上的監督的實質是對權力的監督。

　　那么在這個方面，對權力的監督制約方面，在國際共產主義運動上是有深刻教訓的。在起草條例的過程中，就汲取了這方面的經驗教訓。比如說，蘇聯共產黨，他就始終沒有解決好自下而上的監督。

　　比如說，現在的俄共的久加諾夫，他在總結蘇共歷史教訓12條中的一條就說到，不受監督的權力是社會的瘟疫，就是說，蘇共沒有解決好這個自下而上的監督，權力的監督一直都是單向的，就是都是自上而下的監督，只有上級監督下級，干部監督普通黨員，上級永遠都是監督者，下級永遠都是被監督者，總是這么一個單向的監督指向。這樣，結果就使得權力不受到制約，那么權力就日益膨脹，這個結果就使蘇共為此付出了慘重的代價，這個條例就汲取了這方面經驗，把發展黨內民主，作為制定條例的一條主線，就強調了自下而上的監督。

　　那么，強調了自下而上的監督這些精神體現在哪些條款里呢?比如說，特別值得注意的是有那么兩個條款。條例第一次明確了下級黨組織監督上級黨委紀委工作的職責。我剛才說了，第四個第一次就是說，第一次明確了下級組織監督上級組織的職責，就是這是你的職責，你要監督黨委紀委工作，如果，上級黨委紀委工作有了問題，跟你有關的話，你也有職責，也應該受到追究，這是規定的第一點。

　　再有，對上級黨組織的工作進行監督，這個上級黨組織，也包括黨的中央委員會和黨的中央紀律檢查委員會，因為這個上級黨組織沒有說，特定的就是哪個上級黨組織，因此，完全可以理解為這個上級黨組織就包括黨的中央委員會和黨的紀律檢查委員會，這樣就把黨的中央委員會的工作和中央紀律檢查委員會的工作納入到下級黨組織的監督的視野中來，而且這一條款也給下級黨組織監督上級黨組織的工作，提供了黨規黨法上的依據，這是有依據的，你可以按照你的職責進行監督，這是一點。

　　還有一點值得注意的就是說，在條例中，還明確了中央委員會，這也是第七條第一款第四項規定黨的中央委員會委員對中央政治局委員、常委監督的職責。就是明確規定他們，中央委員會中央政治局委員，對中央政治局常委有意見，可以署真實姓名向中央政治局常委或中央紀律檢查委員會常務委員會進行反映，這也是明確賦予了下級委員會監督上級負責人，包括中央政治局委員，中央政治局常委的明確的規定，這也是第一次，這些規定，完全體現了自下而上的監督，完全體現了發展黨內民主。這是監督指向的第二個方面，也就是說要注意在自上而下監督的同時，也要注意到自下而上的監督。

　　那么還有另一個方面的指向，在黨內監督中，就是說在黨內監督不僅要自上而下監督，有自下而上的監督，而且，還有平行的監督，這也是黨內監督中的第三個指向。第三個指向，這種平行監督，一般是兩種情況，第一種情況是黨組織之間的平行監督，比如說，縣委和縣委之間，宣傳部和組織部之間，還有一種是黨委班子中的成員之間，普通黨員之間的監督，這些都屬于橫向監督。但是，實際在工作中，考慮到橫向監督也并不是那么容易開展的，特別是根據這些年來，民主生活會的情況，大家注意到，在條例中，在條例第七條第二款，第九條第二款第八條第四款，這些款項中，他規定的并不是監督主體的職責問題，而是監督主體的職責的保障程序問題。為什么在制定監督主體職責的后面，緊接著要寫上監督主體職責的保障程序呢?就是為了落實平行監督，黨委內部班子內部成員監督，為了落實他們監督的平行監督職責而加以規定的。

　　比如說，條例的第七條第二款規定，對委員署真實姓名反映意見和建議，有關部門或人員應當及時轉達，不得扣押，有關黨組織應當及時研究處理，并以適當的方式答復。這個不是監督主體的職責，而是程序問題，你向上報，上報了，上級組織怎么處理，這是一個程序問題。

　　第九條第二款的意思是一樣的，只不過這里的監督主體是對各級紀委委員程序進行規定的。

　　還有就是第八條第四款，第四款規定是黨的地方和各部門的紀委，黨組紀檢組，可以直接向上級紀委報告，本地區，本系統，本單位發生的重大問題。這也是一個程序，就是說，當你同級紀委跟同級黨委發生分歧的時候，有不同意見的時候，這個平行關系怎么處理?在這個時候可以直接向你的上級紀委報告有關情況。制定這些，這三款，目的是一個，是要落實黨內監督主體特別是黨內監督主體的平行關系的一些非常重要的規定。這個是講的是黨內監督的三個指向。一個是自上而下的監督，一個是自下而上的監督，還有平行監督，有這三種情況的監督，有6個主體，有三個指向。

　　在黨內監督中，那么在這些主體中、在這些指向中，哪一個主體它負有最重要的責任或者是最主要的方面?那么我學習理解，我覺得這也就是說，黨內監督主體的側重點是什么?通過學習條例，大家可以知道，黨內監督對象的重點，是領導機關、領導干部、領導班子的主要負責人，實際上黨內監督的重點對象，是這些。實際上，黨內監督的主體的側重點也是這部分。為什么這樣說呢?

　　從條例來說，比如條例規定，可以從兩個方面來理解，就是說條例規定黨的各級黨委，第一項職責就是領導本地區、本單位黨內監督的工作，要對黨內監督工作要負總責，要承擔所在單位的黨內監督的一系列工作，包括監督、檢查等等。這是說，從黨的各級黨組織，首先是領導責任，這是第一點。

　　第二點從黨委跟紀委的關系，條例重申了紀委的領導體制，紀委領導體制就是所謂的雙重領導體制，即紀委在同級黨委的領導下，而且還在上級黨委領導下這樣的雙重領導體制，在同級紀委跟同級黨委是領導與被領導的關系，因此從這個意義上說，在這些監督主體中，黨的各級委員會是這些監督主體中跟監督指向中最主要的側重點，明確這點也很重要，就是要求各級黨組織、黨委首先要明確自己是監督主體中的主要部分，因此就一定要把監督工作抓緊抓好。第一個大問題，也就是監督主體的職責問題。也是條例的第二章，監督的職責。講完了。

　　二、監督制度

　　下面講第二個大問題，也就是條例的第三章，監督制度。關于條例的第二章是監督制度，在這一章里，一共制定了10項制度，至于這10項制度，具體有哪些內容，大家可以去看，在這里，我想從宏觀上，從三個方面，講一講這10項制度。那么這三個方面，就是說，第一個方面，就是想講一講設定這些制度，有什么意義。也就是說，設定這些制度，想要解決什么問題，就是為什么要設定這10項制度。第二個是關于這10項制度的基本情況，也就是想要解決一個什么呢?到底，這10項制度是什么，是什么意思，第三個方面是想講一講10項制度之間，以及每個單項制度它的內在關系是什么，也就是要解決如何貫徹執行這10項制度的問題，就講這么三個問題。

　　(一)設定監督制度的意義

　　第一個問題是講一講設定監督制度的意義。有效地開展黨內監督離不開相應的制度和機制。因此在條例的起草過程中，始終把完善制度與健全機制作為一項基本原則貫穿了條例的始終，在這個條例的起草過程中一共有5項原則，其中一項原則就是提出要完善機制、完善制度、健全機制。那么條例本身，包括這10項制度就是體現了這么一種精神。

　　大家知道，進入新的歷史時期以后，我們黨汲取了以前的經驗教訓，在黨的建設問題上特別注意黨的制度建設，特別是鄧小平同志在1980年8•18講話中，強調了制度建設的極端重要性，說它是根本性，全局性、穩定性、長期性等等。這正是根據我們黨的歷史經驗，同樣也看到黨內監督要有效、有序地開展，也要制定相應的制度。

　　制定這些制度就是保證穩定性，不因領導人的意志和關注點的轉變而轉變，這樣這個情況就是說，《條例》把制度作為一個主體內容、監督制度加以規范，條例一共47條，絕大多數的條款都用在了制度上，以制度內容、為主要骨架來設定了這個條例，一共是10項制度。那么具體地說，設立這些制度有什么具體的作用呢?根據我的學習體會和吸取經驗，黨的建設經驗教訓，我的體會是以下四個方面。它有作用。就是完善制度健全機制。

　　第一點，只有完善制度、健全機制，才能夠使黨內監督自行運作，而不是只靠上面的推動，這就保證了監督活動具有內在的生機與活力。這是意義和作用的第一點。就是說，只有完善制度、健全機制，才能保證使黨內監督自行運作，而不是只靠上面的推動，這樣就保證了黨內監督活動具有內在的生機與活力。

　　這是什么意思呢?就是在過去很長一段時間里，在我們黨的歷史上，在黨內監督問題上，他是缺乏活力的，這表現在哪兒呢?就是說在不少的情況下、不少的時候、不少的地方、不少的單位問題出現很多了、成堆了，這時候想起監督來了，這時候上級發話了，說要進行監督了，這時候下級黨組織才行動起來、才找問題、才進行處理，等問題堆積如山了才進行處理，上級不發話了又停了。就是說，以前的監督老是處于什么時候上面來推一推，下面才動一動，他不是通過內在的制度的有機的自發地來進行這些監督制約。比如說，后面講10項制度規范好了，你按照10項制度，自動地主動地進行監督制約，而到開民主生活會了，咱們就開民主生活會，該通報了通報，該怎么的，原來沒有這一制度的時候，他就是缺乏活力，不知道怎么辦，上面發話了，下面就動一動，上面不發話了，下面就不動，完全是被動地消極地應付，特別是你像，特別是咱們黨老是利用上面的力量來推動一下，包括我們黨也是這樣。89風波之后，鄧小平在談話中說，我們這個黨，該抓一抓了，這時候就抓一抓，鄧小平同志不說，有些地方就不抓，這個監督完全是被動的。所以說，他第一個，重要的作用，就是我剛才說的完善了制度，健全了機制，就能夠使黨內監督開展是自行地運轉，而不是只靠外力來推動一下，這是第一個作用。

　　第二個作用，完善制度，健全機制第二個作用，也就是只有完善制度、健全機制，才能夠使黨內監督經常地穩定地而不是偶然的或事后的才發生作用，這就保證了黨內監督活動的經常性和連續性。這是作用的第二點，只有完善制度、健全機制，才能夠使黨內監督，經常地穩定地而不是偶然的或事后的才發生作用，這就保證了黨內監督活動的經常性和連續性。

　　為什么這樣說呢?黨內監督有效沒效，不是在于你偶爾地用一下，而是在于持續地進行黨內監督。在這個問題上，我們過去的主要存在的主要問題，主要是突擊式的、運動式的進行黨內監督，這個特別是集中表現為開展各種各樣的運動，從建國初期的整黨、三反五反、反右傾、一直到文化大革命，而且文化大革命這個大的運動里面又包含了若干個小運動，都是通過這種運動的方式和突擊的方式來進行黨內監督。實踐證明，這種運動式的突擊式的黨內監督的方式收效甚微，而且還有很大的副作用，監督一來了，有些不該監督的也監督了，擴大了打擊面。

　　正是因為汲取這些教訓，才要制定相應的制度，完善機制，把這個監督工作讓它正�；�開展，而不是像以前那樣突擊搞運動，想起來就大規模地搞一下。這是意義的和作用的第二點。

　　第三點，只有完善制度、健全機制，才能夠覆蓋黨內監督的各個方面和各個環節，這就保證了黨內監督成為一種全方位，全過程的監督。這個意義的第三個方面，也就是只有完善制度，健全機制，才能覆蓋黨內監督的各個方面和各個環節，這就保證了黨內監督成為一種全方位、全過程的監督。

　　所謂全方位的監督，就是說，要監督到黨內工作的各個方面，在這個方面，我們存在著許多問題，其中比較突出的問題，是存在兩個。一個，是監督的對象和內容，不全面。這是一個對象和內容不全面，第二個是監督的對象和監督的內容重點不突出，針對這兩個問題，應該說，條例都已經明確地規定了，監督的對象是什么監督的重要內容是什么，這兩個都解決了。實際上也是針對以前存在的問題，來制定的。

　　再一個就是監督的過程，監督的過程，應該是一個全過程，按照時間來說，有事前監督、有事中監督、有事后監督，我們這10項制度的制定，也是考慮到了監督的全過程。從決策開始，一直到罷免，他是反映的一個黨內監督的全過程，體現了我們對黨內監督規律性的認識，這個也體現了，我們也把它寫進了條例，所以就是說，只有完善制度、健全機制，才能夠使黨內監督可以覆蓋它的全方面、各個方面，全方位，也可以覆蓋它的全過程，事前事中，事后全都覆蓋，而要保證全方位和全過程，就要通過有效的科學的制度的規范，才能夠保障這種全方位全過程的監督得以落實，這是意義的第三點。

　　第四點，只有完善制度、健全機制，才能夠使黨內監督工作規范化、程序化，這就保證了黨內監督的科學性和有效性。第四方面就是只有完善制度、健全機制，才能夠使黨內監督工作規范化、程序化，從而形成一種科學有效的監督，也就是有效性。

　　這個問題也是非常重要的，以往我們搞監督，一個很大的問題就是缺少一些程序性的規定，實體性東西很多，比如說多少個不準，規定得非常詳細，也就是有些時候說的多少個文件，也管不住一張嘴，就是說不準這個，不準那個，如果他違反了這一條怎么處置他，這個規定相對來說就比較薄弱，這樣，條例考慮到這些因素，就設置了監督保障，這也是一種制度性的約束，而且在處理監督的過程中，我們黨也制定了許多程序性的法規，包括怎么立案、怎么偵查都有一系列規定，總而言之就是說，你要使我們黨內監督有序進行，就要建立健全一些相應制度，特別是考慮到程序性的制度。制度本身有實體性的、有程序性的，也有保障性的這些后面都要說到�？偠�言之在制定條例的過程中，有一個非常重要的原則，這就是完善制度、健全機制，根據這個指導思想，條例的制定過程中，把制度的設定作為主體內容寫進了條例，特別是制定了這10項制度，這個是第二個大問題第一點。就是設定監督制度的意義，共講了四個方面，就是從總結黨的建設的經驗教訓。

　　(二)十項制度的基本情況

　　下面講講第二點，第二個大問題第二點，10項制度的基本情況。這10項制度，不可能是很詳細的一一給大家講，那么這10項制度，具體情況怎么看呢?根據中紀委副書記夏贊忠同志，也就是黨內監督條例起草領導小組組長，在答新華社記者問的時候，他在談到黨內監督制度的時候，根據他的精神，我覺得這10項制度大體可以分為三種情況。

　　第一種情況，就是說根據黨的建設的歷史經驗，《條例》重申并完善了一些已有的制度，這是第一種情況。就是根據黨的建設的歷史經驗，重申并完善了一些已有的制度，那么，根據黨的歷史經驗，重申和完善了哪些已有的行之有效的制度呢?主要是四項制度，這就是集體領導和分工負責制度，重要情況通報和報告制度，信訪制度，還有新時期形成的民主生活會制度。為什么說是重申了呢?這些制度在制定條例以前，就已經被我們黨確立為黨的制度，這次把它作為黨內監督寫進了條例，為什么說是已有的制度呢?

　　比如說，集體領導和分工負責的這個制度早在1927年黨的五大就已經明確提出了，實行集體的指導，當時說是集體指導，但是對于集體領導這個制度的完整的科學的規范和界定，是1948年毛澤東在關于健全黨委制的決定中首次做了完整的闡述，對于這個集體領導個人分工二者不可偏廢，做了非常完整的闡述。那個就標志著我們黨集體領導和個人分工制度的確立。

　　那么，作為情況通報和報告制度，這個在我們黨的歷史上，也已經有了。1948年1月，毛澤東代表中央起草了關于建立報告制度的黨內指示，以這個為標志，也表明報告制度確立了。

　　再比如，關于信訪制度，信訪制度，實際上在民主革命時期就已經有了。建國以后，作為一種制度的形成，一般來說認為是1951年前后我國就成立的信訪制度。

　　至于民主生活會制度，應該說是改革開放以來的一個新的制度，但是在條例起草之前，我們黨已經明確規定這是一項黨內的重要制度，黨內政治生活中的一項制度，這個90年代以后，到二零零幾年，我們黨連續發了三個關于開好民主生活會的有關的文件，但是在1981年8月，中央就下發了關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知，也就是說在80年代初我們黨就確立了民主生活會制度。

　　但是，我們重申了這些制度，并不是簡單地照搬過來，而是加以完善。完善，比如說，完善哪些方面?比如說，關于生活會制度，這個條例，就是在總結各地開好民主生活會的經驗和從黨內監督的角度出發，規定了什么呢?規定了黨員有權了解本人所提意見和建議處理的結論，這個就是說防止什么呢?黨員提了意見進行監督了，至于怎么處理，沒有下文了，為了使這個監督落到實處，做了規定，這個就是對民主生活會這個制度的某種意義上的一種完善。

　　你再比如說，重要情況的通報和報告制度，條例也不是簡單地重復以往的制度，而是在以往制度的情況下加以完善，以前的那個制度，它的側重點主要是由上面向下面做指示，下面向上面請示和報告工作，這次在黨內監督條例中，注意到上面對下面的通報，這個通報是體現了民主，要求把黨內的重要情況向下通報，而且規定了領導干部的重大事項要報告。這個方面就說明什么呢?不僅注意到了，從上往下做指示，而且注意到上面要向下面通報情況，這些是體現了民主，體現了上下雙方的互動，互相監督，這些都是對以往的這些制度的完善。這是第一種情況。第一種情況就是說，根據黨的歷史經驗，重申并完善了一些已經有關的制度，這些已有的制度，主要是指這四項制度。

　　那么，第二種情況是什么呢?第二種情況是根據新時期黨的建設的新經驗，確立并規范了一些新的制度。那么根據新時期的新經驗，確立了哪些新制度呢?條例規定是這樣四個制度。

　　第一個制度是什么呢?述職述廉、談話誡勉、巡視、輿論監督這四項制度。述職述廉、談話誡勉、巡視實際上是在條例制定以前，已經在中央巡視在中央已經開展了，在地方述職述廉、進行談話，許多黨組織也是這么做的。在起草過程中，征求了，進行了調研，認為這些制度，對于監督來說是有效的，是切實可行的。因此條例就吸取了這些黨內監督的新型經驗，把這些成果吸收到條例中來，把這些經驗上升為黨內監督的制度層面，在條例中加以規范，這些對以前的進行了完善。

　　比如說述職述廉，那么向誰述職，述職的主體是誰，向誰述職?述職述廉述幾次?在什么范圍?都做了非常詳細的規定。

　　對于談話誡勉，那么誡勉事由是什么?期限等等事項，誡勉談話的方法都做了詳細的規定，這就是完善了，但在實際過程中，各地已經開展了誡勉談話。

　　再比如巡視，對于巡視的任務、巡視的主體，巡視的主體是誰都做了明確的規定，巡視的主體是中央跟省一級黨組織才能夠設立巡視組，那么顯然，作為地方黨組織就不能設立巡視組，就不能開展巡視工作，只有中央跟省一級黨組織可以進行。那么巡視任務，條例也做了原則性的規定，而且還對巡視的方法也做了具體的規定，可以查閱有關文件，談話，而且不處理具體的問題等等，這些都是做了規范。

　　監督也是一樣，輿論監督，實際上一直都有輿論監督，這是這次條例不是泛泛地談輿論監督，而是把輿論監督作為黨內監督的一項制度規范下來，要求黨的各級組織和領導干部支持監督、要虛心接受監督，然后再改進工作，這是要求把監督作為一項制度，要求黨組織和干部要嚴格地遵照執行。同時也對黨的媒體做了規范，就是說要在堅持黨性原則的前提下，要注重監督的效果等等，要注重輿論導向等等也都做了規范，總而言之是這四項制度的確立，是根據改革開放以來的新興經驗確立的，這是第二種情況。

　　第三種情況，10項制度的第三種情況就是說從我們黨的建設來說，既沒有歷史經驗，也沒有現實經驗。但是，又是必須得確立了制度，這就是借鑒了人大的做法，設定了一些探索性的制度，這是第三個方面，就是既沒有歷史經驗，也沒有現實經驗，而是借鑒人大的做法，設定的一些探索性的制度。

　　這個制度，主要是兩項，一項是詢問和質詢制度，一個是罷免或撤換要求及處理。這兩個制度是監督含義最明確的制度，是黨內監督不可或缺的制度，但是這兩個制度我們又缺乏經驗，因為在黨內從來就沒有開展過詢問和質詢，罷免雖然黨章有規定，但是，從來就沒啟動過，就沒有程序性的規定，這一次條例進行了大膽的探索借鑒了人大的有關做法。

　　那么這個詢問和質詢這個設定，它的依據是十六大政治報告，十六大政治報告明確說，要健全質詢制度，那么根據這個精神，條例把詢問和質詢作為黨內一項重要的制度寫進了條例。

　　那么怎么理解詢問呢?應該說詢問的制度，黨內以前從來沒搞過，這是一個全新的制度，大家應該明確，這個詢問的制度雖然我們借鑒了人大的做法，但是，條例中所規定的詢問和質詢與人大規定的詢問和質詢是有區別的。這些區別，主要體現在以下幾個方面。

　　第一點，是時間上是有區別的。時間有區別什么呢?作為人大的質詢，它必須是在人大的會議期間才能質詢，而我們這個條例規定，是會上都可以進行質詢。

　　第二點是人數上有區別，人大的質詢是必須有全國人大的30個代表，或30個常委提出質詢，才能夠質詢。而我們黨內質詢，只要有一個人，就可以提出質詢，這是在人數上有區別的。

　　還有一個是什么呢?就是形式上不同，人大的質詢必須以質詢案的形勢，來提交人大，進行受理，才能夠質詢，而我們黨內質詢，不必以質詢案的形勢，書面口頭都可以，這是形勢。

　　再一個條件不同，人大的質詢，就是說，你隨意就可以質詢了，但黨內規定的質詢，必須以對詢問的問題不滿意為前提，才能夠質詢。就是說，雖然我們借鑒了人大的做法，但是和人大的質詢是有區別的，這是大家應該掌握的。

　　第二點就是要理解到，質詢主體和客體，鑒于到這是一個全新的制度，因此質詢的主體是什么呢?是地方各級委員會的委員、紀委委員，這個是黨內質詢的主體，也就是說中央一級和基層的委員，不是質詢的主體。

　　質詢的客體是地方各級委員會的委員、紀委委員會的委員對全會形成的決議決定的執行情況進行質詢。也不能說什么你都執行，只能對這兩個，全會的決議，決定的執行情況進行質詢、詢問，不能隨便地進行質詢和詢問。這是大家應該注意的。

　　再有一個注意到，這個質詢的處理，要求有關單位應當認真地加以解決，至于怎么解決，因為這是一個全新制度，它要探索，因此，條例只是原則性地規定。之所以質詢沒有經驗，因此，條例規定在質詢問題上，如果無理取鬧，如果刁難的要進行批評教育，嚴重的還要追究責任，這是質詢制度。

　　再有一個就是撤換，這也是個全新制度，黨章已經明確規定，黨員有權罷免不稱職的干部，但是從來就沒有啟動過。這次條例把它寫進了條例做了原則性的規定，大家注意，這里的罷免或撤換也不是本來意義上的哪種罷免和撤換，這里罷免或撤換的提起的主體也是地方黨委委員、紀委委員，提出的罷免的對象和撤換對象也是這些委員所在的委員會的委員和常委，就是說主體和客體都是這些。那么，至于罷免受理是由上級黨組織來進行處理，上級黨組織是罷免是撤換那是完全由上級黨組織進行處理，因此大家有明確這只是一個要求上級處理，而不是直接地進行罷免，不是說你想罷免了，開起會提一些理由就罷免，是交由上級受理，由上級根據情況處理。鑒于這個政策性很強，因此條例規定，一定要嚴肅慎重地對待這個問題，如果不嚴肅慎重，那么根據情況，或者批評教育，或者進行追究責任，這是大家要明確的�？傊�這10個制度三個情況。

　　(三)十項制度之間的內在聯系

　　下面講講第三個問題，就是說關于這10項制度的內在聯系。關于這10項制度，為什么要設定這10項制度，為什么不設定其他的制度?這個10項制度是經過考慮的。那么這10項制度的內外聯系，我想從兩個方面講一下。第一個就是講一下這10項制度之間的內在聯系，第二個方面就是想講講這個10項制度中的每一項制度，它的內在聯系是什么，明確了這些關系，目的解決一個什么問題呢?是解決如何落實貫徹黨內監督的制度，如何在黨內監督中，開展中，來執行這些制度。先講第一個問題。

　　第一個問題，就是說，這10項制度的內在聯系。這10項制度的內在聯系，應當說，在制定這10項制度的時候，考慮到這10項制度，必須得覆蓋到黨內監督的全方面，也要覆蓋到黨內監督的全過程，那么各個方面如果這是全方面的話，實際上概括地說無非就是兩個方面，一個是對決策進行監督，一個是對決策執行情況的監督，那么，10項制度就考慮到這兩個方面，就覆蓋到這兩個方面。

　　還有一個就是說，全過程，就是說，這10項制度，一定要覆蓋到黨內監督開展的整個過程，也就是事前事后事中都要體現到，因此這10項制就是考慮到這個全方位和全過程，設定的這些制度。那么具體地說，這10項制度內在聯系是怎么樣一種情況呢?首先咱們可以從5個步驟來看。

　　第一個步驟就是說，首先我們要進行黨內決策，它的邏輯起點是在哪兒呢?都說黨內監督，從何做起?從哪兒開始?那么黨內監督的邏輯起點應當是從黨內決策開始，黨內決策開始，首先，就要對黨內的決策進行監督，那么對黨內決策的監督，就是要保證黨內決策的科學化民主化，那么怎么保證黨內決策的科學化民主化?最主要的制度就是一條，就是進行堅持我們黨的集體領導的制度，也就是條例規定的第三章監督制度中的第一項制度，集體領導和分工負責，這就設定的制度的目的，就是要保證我們的決策的科學化民主化，針對以往的存在的問題，個人說了算，家長制一言堂，分工以后，又不按著辦等等，這樣，首先解決決策問題，制定了這個制度，集體領導、個人分工負責，解決一個決策的民主化科學化。

　　那么解決了第一步問題，接下來就是第二步問題，第二步問題是解決一個什么問題呢?在監督過程中解決一個知情權的問題，就是說你決策完了，決策的內容是什么?決策的過程是怎么樣的?這個執行的結果怎么樣?你一定要公開，這個公開很重要，如果你暗箱操作，重大決策密不示人，廣大的下級組織和黨員不了解決策的內容，就根本無法進行監督。于是就設定了第二個制度，就是重要情況通報和報告制度，這個制度就解決了黨內的黨員和下級組織的知情權問題，你只有知道情況、了解情況，你才能夠進行監督，這是第二個步驟。

　　第三個步驟就是解決對執行情況的監督，你也了解情況了，決策也決策完了，經過通報和報告，你也了解情況了，那么執行的過程中，到底執行得怎么樣?就要解決第三個方面的問題，也就是第三個步驟，解決執行情況的監督，對執行情況監督。也就是說，決策效果怎么樣，執行的結果又怎么樣，通過什么制度來落實呢?對這些問題的監督呢?對執行情況監督?這時候條例考慮到，設定了這樣幾個制度，就是述職述廉、民主生活會制度。

　　述職述廉，就是要求你把決策的執行情況中，存在的問題，包括成效，存在的問題以及措施等等，你要在一定范圍內，甚至根據規定，向全黨進行說明、進行報告、進行解釋，這也是一個執行權問題，你到底是怎么進行決策的這是進行述職述廉來解決這個問題。

　　同時也要開展民主生活會，在領導班子內部來解決這個問題，究竟你的決策執行情況如何，根據群眾反映，包括下面征求意見，你要在領導班子內部，在一定范圍內你要說明一下，就是你決策執行結果怎么樣、存在什么問題、今后有什么整改措施，這是結果對執行情況進行監督。其中，述職述廉是主要解決自下而上監督，民主生活會，是解決領導班子內部之間的相互的平行監督。

　　那么你了解了解決執行情況的監督，接下來又有問題了，就是說，他述職述廉，民主生活會，他說的那些情況是不是屬實?是不是他說的那些情況?對這些情況怎么監督?于是又設定了下面那些監督，就是發現了不屬實，發現了問題怎么辦?發現了問題，又要規定一些制度來解決這些問題。那么條例又設定了這些制度，就是說可以通過輿論監督的制度、信訪處理制度、巡視制度來解決這些問題，就是說在執行過程中，你有沒有依據依法，你是違紀違法了沒有，你甚至搞腐敗了沒有，這樣，對這些問題怎么辦?

　　述職述廉你又不說，民主生活會你不說，這樣就通過這些制度來解決這些問題，就是你不說，好，那我就通過新聞媒體，通過輿論，我曝你的光，我來監督你。這是一個。通過信訪處理，我就通過向有關部門寫信，反映你的問題，來解決這些問題。再有一方面就是通過巡視，由中央和省一級的黨組織派巡視組，自上而下監督制約你，來解決你，看你有沒有違法違紀的問題。來進行解決這部分的問題，這是第四個方面第四個步驟。

　　那么第五個方面，發現了這些問題，怎么處理這些問題，發現了問題，知道他違紀違法，或者有苗頭性的傾向，怎么處理?為了這些東西，為了解決這些問題，又設定了一些制度，這主要就是三個制度，三個制度什么呢?就是設定了談話和誡勉制度，詢問和質詢制度，罷免及撤換要求及處理。就是說在我們巡視也好各個方面發現了問題，這樣，確實屬實，黨組織，根據你的情況的輕重，比如說，是一些苗頭性問題，怎么解決，就找你談話給你提個醒，有些問題實在不清楚情況就向你進行詢問，詢問再不清楚，就質詢你。對有些違紀違法了，甚至搞腐敗了，那就罷免你，撤換你�；�本上，這10項制度，應該說，包含了黨內監督的各個方面，也包括了黨內監督的各個環節，也就是全過程。這10項制度，也就是這么一個內在的聯系。體現了黨內監督的規律性，就是說這10個制度不是隨意地擱在上面它是有一個內在的聯系的，這是10項制度里內在聯系的第一點。

　　下面講10項制度里的第二點，這第二點也就是說，10項制度里的每一項，每一個單項制度，它內在有什么聯系。這10項制度應當說，它每一個制度內在也有一定的聯系。這10項制度里一般地來說，都在3條左右。那么，這一些條款之間它內在有什么聯系呢?實際上這些制度，它的內在聯系可以說是有三個方面，一個方面是什么呢?是實體性的規定，第二個方面是程序性的規定，第三個方面是保障性的規定。

　　實際上，任何一個制度，如果是健全的科學的，它都應該包括這三個方面的內容，也就是說，它有實體性的規定，有程序性的規定，也有保障性的規定。為了說明這個問題，我可以舉一個例子，就是舉監督制度里的第一項制度，集體領導和分工負責這個制度。這個制度，一共設立了三條八款，這三條就是12條、13條、14條，實際上，12條就是實體性的規定，13條就是程序性的規定，14條就是保障性的規定，大家下來學習可以看一看，是不是我說的這樣。

　　比如說，第一，實體性的規定，那么條例12條規定，黨的各級委員會，實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦，任免和獎懲，都要按照集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定的原則，由黨的委員會，集體討論決定。黨的委員會，要根據集體的決定和分工，等等。這個就是實體性的規定就是說，最基本的標準，集體領導這個制度的含義是什么，最基本的標準是什么，就是這條。這是實體性的規定。

　　那么接下來就是第13條，第13條就是程序性的規定，程序性的規定就是說，有了這樣最基本的標準知道什么是了，怎么落實這個實體性的規定，它有一個步驟性的東西規定，這就是程序性的規定。程序性的規定，根據這個條例的第13條，這第13條，實際上就是對12條實體性規定的一個補充，就是說，你怎么貫徹它進行一個程序性的規定，這一條例有4款，這4款，實際上就是這個程序性里的四層含義，大家下來可以看看，這4款，第一款是什么呢?是要制定意識規則，就是說你要集體領導，首先你要有意識規則，這個意識規則，你要制定意識規則，然后，我們集體領導，分工負責，按照這個意識規則進行辦事，這是新時期以來，我們黨非常重視的問題，包括鄧小平，包括十四屆四中全會以后，甚至在十三大都明確提出要制定意識規則。

　　第二項程序就是什么呢?重要事項上會，就是說，你不要雞毛蒜皮的小事也要上會討論，而是按照意識規則，應該上會的進行上會討論，而且這個會議是法定的會議，不是碰頭會，書記辦公會，而是委員會的全體會議和常委會，黨的委員會的常務委員會會議。這些法定會議，才能夠進行決策。

　　第三個就是要進行會議討論，這里還規定要充分發表意見，而且要保護少數人的意見，而且要進行記錄，這些都是必不可少的程序，真要進行集體領導，必須遵循這些程序。

　　第四款就是規定要進行表決，重大事項一定要表決，這也是必經的程序，如果你不進行表決，那么你就違反了條例所規定的集體領導，個人分工負責的制度規定。這么說，有了實體性的規定，又有了程序性的規定，那么，你不按照實體性辦事，你不按程序性走，怎么辦?那就要處理你，這就要啟動保障程序，第14條就規定了保障的程序。

　　那么根據我們黨的實踐經驗教訓，在集體領導和個人分工負責問題上，無非是兩種傾向，一種傾向是什么呢?個人說了算，專制，少數人說了算，不經集體討論重大事項，個人拍板，少數人說了算。還有一種情況是集體決策之后，不按照集體領導分工負責的去做，而是找種種理由，種種借口，我行我素，搞上有政策，下有對策，各自為政等等，根據我們黨的建設里的存在的這兩種傾向，條例在保障性的措施里也是針對這兩種情況分別做了規定。

　　一方面是要追究，第一種傾向追究不經過集體討論，而決定重要事項者的責任，這就是條例第14條第1款的規定，就是說，對這種情況，要追究責任。

　　那么同樣對第二種傾向，就是集體討論了，不按照分工負責去做，對于這一條也做了規定，這就是第14條第2款是對這個方面的傾向做了規定，這個大家下來可以看一看，總而言之，就是實際上，每一項制度，實現每項制度，的基本的立法思路都是由這么三個部分組成，盡管有的是兩條，但是，它的立法思路是這樣的，就是說，有實體性的規定，這個制度到底是什么，還有程序性的規定，怎么落實這種制度。這是程序性的規定。那么，不按照這些程序辦，不遵守這個制度怎么辦?還有保障性的制度來進行規范來進行處理。就是說每一項制度，它的內在聯系是由這么三個部分組成的，實體性，程序性，保障性。

　　三、監督保障

　　下面講第三個大部分，也就是條例的第四章，監督保障。就是說在第二章，監督主體職責明確以后，那么他不履行職責怎么辦?在監督制度規定10項制度，他又不按照這10項制辦怎么辦?這樣順理成章就引出來了要監督保障，要啟動保障程序。那么保障一共設置了5條，這5條就是解決監督主體不履行職責，不按照監督制度辦事就是解決這些問題的。在這個大問題里，我想講兩個問題。第一個問題，是監督保障遵循的原則是什么。第二個問題是監督保障的主要內容什么。

　　(一)監督保障的主要原則

　　下面先講第一個問題，監督保障的主要原則。實際上，在制定條例的過程中，剛才說到，一共有5項原則要求，其中有3項原則，在這章里體現得非常充分，這三項原則就是依紀依法的原則，因為，你要保障，就要處理，要處理，就要按照黨紀國法辦事，所以依紀依法的原則，還有一個是監督制約與保護支持相結合的原則，監督者要保護，對被監督者也要保護，對監督者要制約，對被監督者也要制約所以在這一章里的體現得非常充分。再一個就是立足教育，著眼防范，因此，在監督的主要原則里，就講這三個原則。

　　第一個原則，堅持依紀依法的原則。監督保障必須依紀依法，我們知道在治理國家，作為執政黨要依法治國，同樣，開展黨內監督也要按照黨內法規進行監督。因此，條例把依紀依法作為保障黨內監督開展的一項重要原則做了規范。在條例中，除了附則以外每一章里都多次出現了法和紀這兩個概念，特別是出現了兩組概念，一個違紀違法，一個是依紀依法，那么開展監督必須要依紀依法處理問題，要依紀依法，如果不這樣，那么就是違紀違法，就要依紀依法進行處理。

　　那么，到底條例中的依紀依法這個紀和法是什么含義呢?實際上是具有特定的含義，這里的紀律包括兩個方面的含義，一個是黨的紀律一個是行政紀律。

　　這個法也包括兩個方面，一個是國家的憲法和法律，還有一個是黨內的法規。在黨內監督中，首先要遵循黨內的法規進行開展監督。同時，又要按照國家的法律辦事。為什么黨內監督還要按照國家的法律辦事呢?就是說，你在監督過程中，被監督者確實存在了問題，但是，你也要按照國家的法律辦事，也就是說你不能像文化大革命那樣，隨便就把人抓起來了。你還要按照國家的法律辦事。不能隨便地把人抓起來，這是舉一個例子，就是你的黨內監督，也要按照國家法律辦事。作為執政黨，我們領導人民群眾，制定法律，我們也要帶領人民群眾遵守法律，而且要做遵守法律的模范，對于這一點，黨章做了明確的規定，黨要在憲法和法律的范圍活動，對黨員，對干部都有相應的規定。

　　那么，了解了黨內監督條例中的紀和法之后，還要明確，怎么依紀依法這里有三點大家要明確。一點是要以紀律和法律為準繩進行監督和保障，也就是說，你一定要按照有關的法律紀律來進行處置，就是說，黨員到底犯了什么錯誤，按照什么問題來進行處置，你一定要有所依據。不能另立規矩，不能隨意處置，這是要以紀律和法律作為準繩，這是第一點依紀依法。

　　第二點，要堅持紀律和法律面前人人平等，就是說，不能因為誰官大，有什么特殊人物，凡是違反了黨內的規矩，都要依紀依法地給予處置，任何人都不能例外任何組織都不能例外，這是在法律和紀律面前人人平等，依紀依法第二方面要注意的。

　　第三個方面要注意的就是說，要堅持依紀依法與黨紀，依據黨紀、行政紀律與依法、國法的關系。就是說在黨內監督中，有的黨員，他違反了黨的紀律，他見得違反國家法律，對于這一部分，就要按照黨紀處分，還有一種情況，就是黨員違反了法律，黨員違反了法律，他就肯定違反了黨的紀律，就先要在黨內進行處置，然后再送交司法機關依法處理。也就是說，要處理好依紀與法的關系，既不能用黨紀處分代替國法的制裁，也不能用國法的制裁代替黨紀的作用，這就是說，要處理好依紀與法的關系。

　　第二個原則，是監督制約與保護支持相結合。就是我們監督保障，就要解決這個問題，就要該保護的保護，該監督的監督。那么對于這個問題，在黨內監督中，無論是監督者還是被監督者同時都要受到監督制約，又要受到保護支持。這個也就是說，設立這一章監督保障的目的所在。

　　那么，監督制約和保護支持的含義，是什么呢?簡單地說，有兩個方面的含義。一方面就是說，不僅要監督制約被監督者，而且要監督制約監督者。另一方面，不僅要保持支持監督者，而且要保護支持被監督者，這是什么意思呢?就是執行在這個原則的時候，就是要通過嚴格的制度和有效的措施，監督制約被監督者，保護支持監督者的合法權益與工作的積極性，就是說，比如監督領導干部的時候，你要保持支持監督者，比如下級組織、普通黨員，你要防止這些人受到打擊報復。比說像沈陽慕馬案件，包括河北的程維高都有非常嚴重的打擊報復的現象在里面。

　　這是說，你監督被監督者的時候，一定要保護支持監督者的合法權益這是一方面，防止被監督者受到了打擊報復。就是說，被監督者他濫用職權，打擊報復監督者，這是一方面。同時又保護支持被監督者，就是領導干部受到監督的時候，你要保護他的合法權益，也要保障他的工作積極性，不要讓他在工作中，束手束腳，不敢大膽開展工作。而且也要使監督者，其中包括下級組織同志黨員也要受到必要的制約，特別是防止那種別有用心的假借監督之名進行誣陷的這種現象發生，所以，監督制約和保護支持是雙方面的，既要監督制約保護被監督者，也要監督制約保護監督者。這是監督制約與保護支持相結合的基本含義。在實際的貫徹執行中，大家一定要考慮到監督制約與保護支持，一定要兼顧到監督者和被監督者的雙方面的權益都要考慮到，而且，都要考慮到他們工作的積極性。

　　第三個原則，立足教育，著眼防范。就是說，我們這個原則，主要體現在條例的第四十一條之中，大家可以看一看，就是說，我們監督，他是按照時間劃分，有事前監督，事中監督事后監督，實際上，監督的本意應當是最有效的監督，應該事前監督，不要一提監督就以為查案子、處分黨員，必要的查出案子都是必須的，但是要把工作做在事前，這個事前就牽涉到一個要立足教育，著眼防范，這個也是起草條例中要遵循的一條原則。

　　怎么立足教育呢?作為黨員個人，就要加強黨性修養，管好自己，那么作為黨員干部，就要更高的要求，就不僅要廉潔自律，管好自己，而且還要修身齊家，管好家庭成員，管好身邊的工作人員。作為領導干部，還要守土有責，管好本單位的情況，監督好本單位的情況。那么作為各級黨組織，也要開展好黨內監督，要立足教育就是搞好黨內監督的教育，提高廣大黨員，下級黨組織的監督意識等等。這個就是黨內監督要遵循的三項基本原則。

　　(二)監督保障的主要內容

　　下面講第二個問題，監督保障的基本內容。除了上面所說的應該遵循的三項原則，在監督保障中，應當遵循的三項原則，監督保障中，還要注意以下三個方面的內容，這三個方面的內容，一是要嚴肅處理黨內監督中的違紀違法行為，第二是認真做好監督處置工作，第三是切實保障黨員黨組織的各項權益。這是監督內容的三項內容。那么先講第一項內容。

　　一、嚴肅處理黨內監督中的違紀違法行為。大家知道，在黨內監督中，根據實踐經驗，實際上對違紀違法行為，最突出的就是表現為兩個方面，一個是監督者對被監督者打擊報復;另一個是被監督者假借監督之名誣陷陷害監督者。根據這兩種情況，條例設置了第四十二條規定，對這兩種情況，都要依紀依法嚴肅處理。

　　那么第四十二條是這樣規定的，對打擊報復監督者的，對監督為名侮辱誹謗誣陷他人的，以及在監督中，有其他違紀違法行為的依紀依法嚴肅處理。那么第一種，打擊報復行為的，對于打擊報復行為的，一般地來說，都是指黨員領導干部利用職權對批評者監督者執法者進行打擊報復，打擊報復的形勢很多，可以是辱罵、毆打、扣押、停發工資、降職、開除等等，甚至可以關押等等，對于這些情況怎么處置呢?黨的紀律處分條例有明確規定。

　　黨的紀律處分條例，第一百四十條規定，根據情況，可以對打擊報復者給予警告處分直至開除黨籍，可以說，打擊報復也是非常嚴重的違法行為，根據情況，甚至可以開除黨籍。這是對于打擊報復者做的規定。

　　第二方面，嚴肅處理侮辱誹謗和誣陷他人的行為，就是作為被監督者，假借監督之名而行誣陷之實的也要依紀依法嚴肅處理。這個侮辱誹謗，陷害的也有多種表現形式。對于這種情況，怎么處理呢?也是中國共產黨紀律處分條例也有明確規定，這就是第一百四十三條、第一百四十七條都有相應的規定。根據規定，也是可以從警告處分，一直到開除黨籍，因此說，侮辱誹謗陷害的也是嚴重的違紀違法的行為，這是監督內容的第一點。

　　第二點，認真做好監督處置工作。我們監督了，發現了問題怎么辦?發現了問題一定要解決問題，這就有一個監督的處置問題，如果發現問題不解決問題，這樣的監督是毫無意義的，應當說第四章的監督處置中的每一條都體現了處置的精神。那么按照條例的規定，條例第四十條條的規定，黨內的處置，一般可以分兩種情況，一種是無問題處置，一種是有問題處置。無問題處置，按照條例規定，就是在監督中，發現沒有問題的，根據情況，要對沒有發現問題的黨員或黨組織，沒有發現問題，應當做出書面結論，消除影響。因為一聽說黨員被黨組織調查了，就對他以為犯了什么錯誤，這樣應該按照程序，應該做出書面結論，而且消除影響，這是下級黨組織對被監督者的一個保護。再有一個就是說，對出了問題怎么辦?出了問題兩種情況，一個是對黨員怎么辦，一個是對黨組織怎么辦，按照有關規定，都是有關規定，就是有紀律處分，也有組織處理，還有一般的批評教育，這個是都有相應的規定。

　　監督處置內容里的第三點就是說，要切實保障黨員、黨組織的各項權益。顯然，如果在監督的過程中，不保障黨員黨組織的各項權益，這個監督是無法開展的。那么，怎么保障呢?這個，按照條例第44條規定，首先就是要保障黨員黨組織的申訴權。那么第四十四條規定，黨員黨組織對處理決定不服的，可以向做出處理決定的黨組織申訴，有關黨組織應當認真處理復查復議，并做出結論，等等。這是一個規定。而且，按照有關程序來解決黨組織黨員的申訴。認真地復查復議。

　　再有一個方面就是保護檢舉人和控告人的權益，對于這一點，條例第42條也有明確的規定，就是對署真實姓名反映問題，或檢舉控告違紀違法行為的黨組織和有關人員，應當為其保密，對泄露的要有追究責任，對于如何保護，我們黨內也有相關的法規，進行規范和保護。比如說，中紀委1996年就頒發了關于保護檢舉控告人的規定，根據這些規定，可以對違反這些規定的人進行處置�？偠�言之，今天就講完了，一共講了三個大問題。這三個大問題，也就是中國共產黨黨內監督條例的第二章監督職責，第三章監督制度，第四章監督保障中的主要內容。供大家參考，這是我個人學習的體會。謝謝大家。