2019戶籍制度改革的重點在特大城市

　　國務院近日發布了《關于進一步推行戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要逐步廢除戶籍制，實行統一的居住證制度，并要求對各類不同規模的城市采用差別化的落戶政策，同時也提出要完善與落戶人口數掛鉤的財政轉移支付制度，實現基本公共服務的均等化。戶籍制度為何會持續了60多年而頑強存在?戶籍制度存廢的核心取決于什么?當前改革的重點是什么?如何才能控制特大城市的人口規模，延續目前的戶籍制思路對嗎?“公共服務均等化”是不是個“烏托邦”，強推會帶來什么后果?

廢除中小城鎮戶籍制屬順水推舟

　　中國的“戶口”管理早在秦朝就已經有了，但戶籍制度主要是在1953年之后形成的。當時的目的是為了發展工業經濟，采取了犧牲農業，來為工業提供原料、資金等的方式，即后來常說的工農業“剪刀差”。它是通過計劃行政手段，壓低農民的收入，把農業部門的利潤轉移到工業去，以此來促進工業發展。這就導致農業、農民在整個經濟體制里處于一種“吃虧”的狀態，城市在工業部門工作的居民“收入”相對就高一些。而人是自私的，受此影響，當時的農民就想流動到城市中，進入工業部門工作。戶籍制由此應運而生，把人口劃分為城市戶口和農村戶口，目的是用來限制農民流入城市。

　　1978年的改革是先從農村開始，以承包制為基礎，農村首先出現了“萬元戶”。當時農村的收入高于城市，戶籍制的存在不是很大的問題。后來改革的重心轉移到城市，農村的發展相對于城市開始滯后。在城市收入較高的情況下，一方面吸引了農民工入城，另一方面政府又不想為農民工提供城市居民所享有的社會福利，就依靠戶籍制來形成一道圍墻，作為能否享有社會福利的劃分依據。

　　表面上看，戶籍制度存在的原因是城市居民的福利高于農村。但實際上，這種“偏高”是相對意義上的。城市居民的福利高于農村是正常的，因為城市的位置優勢，交通便捷，工業發達，人口的素質也較高，城市居民的收入本應高于農村。但因為加進了政府提供的社會福利，城市居民的收入就“偏高”了。

　　根據經濟學的收入分配理論，各部門、各要素所獲得的收入是由它們對生產所做出的貢獻決定的。勞動者的競爭力越強，對生產的貢獻越大，所獲得的收入就越高，收入與貢獻是成比例的。城市居民的收入高，是反映了其整體競爭力強，對經濟的貢獻大。假設一個城市居民的競爭力是農民的兩倍，他的收入也應該是農民的兩倍。但加入了社會福利后，實際上，他的收入可能是農民的三倍、四倍。也就是說他的收入已經偏離了與農民的競爭力對比，遠高于對生產的貢獻應獲得的部分。這種“偏高”的收入，是城市政府提供社會福利的結果。

　　所謂“人往高處走，水往低處流”，在這種情況下農村人口當然想流動到城市。不設置“圍墻”，就會出現農村人口向城市大規模涌入的問題。各城市的政府既想吸收農民工，因為工業發展需要農民工，但又不愿意讓其“入戶”，戶籍制就豎起了一道“門檻”或“圍墻”，把農民工擋在了社會福利之外。媒體和輿論這些年呼吁對戶籍制度進行改革，認為其造成了“社會不公”，問題即在于此。

　　搞明白了這個道理，就知道戶籍制度會在什么情況下被取消了。若農民的收入在農村與在城市能夠拉平，與其貢獻相匹配的話，農民就沒有動力流動到城市，戶籍制就形同虛設，廢不廢除都無關緊要了。

　　其實在這次戶籍改革之前，東南沿海地區的農村，已經出現了一種狀況，即農村戶籍比城市戶籍更“值錢”。為什么?因為東南沿海地區發展鄉鎮企業，要使用農村的集體用地。當地實行的是“就地工業化”，而不像西部的農民那樣是到東南沿海地區來打工。因為使用了農村集體用地來發展工業，這些土地的價值大增，當地農民以“股份”的形式參與其中，享受分紅。所以，在東南沿海的很多農村，即使農民不工作，也是“地主”，可以享受土地這種要素資源帶來的收入，生活過得很好。由此帶來的結果就是農民的收入比當地城市居民的收入可能還更高。在這次《意見》出臺之后，有一個調查的結果是，如果戶籍轉入城市的條件是把既有土地的承包權還給國家，90%的農民是不愿意的。

　　所以，對東南沿海來說，戶籍制取不取消，意義已經不大了。另外也應該看到，經濟的發展有一個擴散的過程，現在中國也在進行產業轉移，由沿海轉入中西部。中西部地區也在進行類似十幾二十年前東南沿海地區已經進行過的“就地工業化”。

　　這次的《意見》明確提出，對于城鎮以及一些中小城市，在人口壓力不大的情況下，要改革戶籍制為居住證制度，讓農民容易落戶。原因就是這些城市的居民，相比于農村有農地轉為工業用地、可享受分紅的農民而言，已經沒有什么優勢了。這些地區的戶籍制度實際上已經名存實亡，取消只是順水推舟、自然而然的事情。

降低特大城市居民福利才能持久

　　但這次對特大城市，如北上廣這類城市的改革反而是強化了戶籍制度。之前這些城市提出“積分入戶”的政策，這次《意見》提出的是“嚴格控制”，也就是說，條件有可能比之前的“積分入戶”政策更加苛刻。

　　原因何在?這是因為特大城市的福利特別高，如優質的醫療、教育資源等，不要說農村，就是中小城市也不具備。如果這些資源都是按照“市價”原則進行分配，誰出價高誰享有，也沒有關系。但因為有戶籍制度以及背后的社會福利存在，導致這些城市的居民實際上是以非常“廉價”的方式獲得這些資源。比如現在一些特大城市的中小學按照就近入學原則分配學位，連考試都免了。醫療也有很多不菲的補貼。在這種情況下，不僅是外來的農民工，包括大學生、甚至一些大中城市的居民，也都想擠入這類特大城市。面對這種情況，政策應如何選擇?

　　同樣的道理，如果特大城市的居民的收入不是“偏高”，而是與其他大中城市、農村一樣，民眾收入是按其產出貢獻“拉平”的(注意：這里說的“拉平”不是指人人的絕對收入完全一樣的“平均主義”，而是指與其貢獻相適應的相對收入，即收入除以其創造的價值的比例是一樣的)，就不存在“人往高處走”，不存在民眾想擠破頭落戶特大城市的問題。問題的關鍵是如何“拉平”。

　　一種方式是抬高社會福利，即提高特大城市之外的居民的收入。另一種方式就是拉低特大城市居民享有的福利水平。邏輯上只有這兩條路。一說出來，一般民眾的心理肯定是反對第二條路。所謂“由儉入奢易，由奢入儉難”，人性如此。所以在政治可行性上，第二條路難走。

　　但問題是第一條路是否可行呢?第一條路本質上是反市場的，是這些特大城市的政府注入了很多財政補貼，才使得戶籍居民能夠以“廉價”的方式獲得這些優質的醫療教育資源。也就是說，特大城市的優質醫療教育資源對有城市戶籍的居民的定價是“扭曲”的，價值與價格嚴重脫節。如果在這些特大城市工作的非本市戶籍人口，都按照這種扭曲的價格享受這些優質的醫療教育資源，財政能否支撐下來?落戶了一批，是否還有另外等候的，一批又一批源源不斷地涌入?

　　西方發達國家就是以城市的稅收去補貼周邊的農村，以此來消除城鄉差別。但它們經過數百年的發展，有相當的財富積累，在一段時間內是能夠負擔得起的。其次是絕大部分的西方發達國家，即使是人口最多的美國，與中國相比，都是地大物博人少，參與瓜分社會福利的人數較少，所以政府還能扛得住一段時間。不過，經過多年的瓜分，加上近年來經濟危機的影響，西方政府的財政收入也支撐不下去了。這在日本和歐洲表現得很明顯。因為這種政策下，居民得到的收入不是按照其產出貢獻獲得的，而是政府靠“劫富濟貧”的方式，靠轉移支付實現的。這種方式持續多年，最終整個社會的財富還是會支撐不下去。政府起先還可以借債度日，但最后連債券都發不出去，利息都支付不起，有的不得不以破產收場。美國因為有美元這個國際貨幣的印鈔權，所以比其他發達國家能撐得更久一些，說白了是在透支美元的國際信用而已。

　　反觀中國，資源條件本來就不好，地大但適宜耕種的土地少，物博其實談不上，被人口眾多這個大分母一除就半點都不博了。收入和財富的累積與歐美發達國家相比還是有所不足，一算人均就更少。如果走西方發達國家的道路，通過社會福利來填平城鄉差異的話，中國政府的財政很快就會崩潰�？陬^上說說“公共服務均等化”那樣討好民眾耳朵的話當然容易，但實際上做不到，勉強而為只會帶來災難性的后果。

　　所以唯一的辦法就是降低特大城市居民“偏高”的社會福利。由于經濟學上所說的規模經濟效應，即使由市場自發決定，優質的教育和醫療資源也會集中在特大城市，把它分散到廣大的小城市或農村反而是“不經濟”的。但誰能享有這些優質的醫療教育資源呢?付費唄，誰付得起誰享有，由市場來決定�，F在是政府人為搞一個“戶籍”圍墻來決定，圍墻之內的人能享有，而圍墻之外的人不能享有。這是政府劃分出來的“特權”了。由“市價”來決定資源的分配，看似不公平，其實最公平。窮人怎么辦?就像市場會滿足不同收入群體的需求，提供不同質量檔次的商品一樣，窮人會購買質量差一些的而已。每個人享受的商品和服務，由其收入、也就是由其對社會的產出貢獻決定，每一元的享受背后都有事先對社會作出的貢獻去支撐，這樣的享受才能持久。

房價是調控人口的最佳選項

　　與此相關的另一個問題是：中國如此之大，人口如此之多，中國的城市化不能選擇像日本的東京、墨西哥的墨西哥城那種模式，即全國的大量人口高度集中在少數幾個特大城市或城市群里。政府的確需要控制特大城市的人口規模，問題是怎么調控，是用行政手段還是用市場手段�，F在已經不可能真的去筑起一道實體圍墻來阻止外來人口流入了，因為它不符合現代經濟需要人口自由流動的原則。若用現在的戶籍制度來調控，就是外來人口可以自由來去，但要自食其力，不給社會福利。這對特大城市的外來人口來說，其實是很公平的，談不上“歧視”。這些外來人口能否在特大城市待下去，是由他的競爭力、由他的收入決定的。好比華為的工資收入高，但能否進去并長久地待下去，是由應聘者的工作能力決定的。城市與企業在這個意義上沒有區別，民眾也要靠實力生存，優勝劣汰。

　　其實，市場調控人口的來去和分布，最重要的一個變量就是房價。因為要留在城市之內就會有居住的需求，無論是買還是租。特大城市聚集了大量的人口，房價自然就要上升。如果個體在市場的競爭力不足，收入不夠高，買不起房甚至租不起房，他自然就會離開，遷移到一個他的收入能夠負擔得了的小城市甚或農村。這看似對底層民眾很冷酷，但冷靜地想一想，企業的運作規則不就是如此嗎?以“房價”來調整人口的分布，是最合理，也是最有效的。

　　李俊慧 經濟學博士