社科院專家養老金并軌必須伴隨公務員制度改革

　　被認為是養老金雙軌制的破題之年。在這場相比西方國家要快速得多的制度變革中，政府部門、公務員制度改革、事業單位和企業單位的養老金并軌以及城鄉居民養老保險等一并成為中國老百姓街頭巷議中無法回避的熱詞。

　　今年年初，公務員養老金的改革問題浮出了水面。國務院日前發布的《事業單位人事管理條例》也讓“養老金并軌”的制度設計有了眉目。然而，《條例》只原則說明“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，至于如何實踐，尚沒有下文。同時，公務員養老金并軌方案因欠缺公平也難以出臺。至于新農保和城居保，則被專家認為埋下了大量的社會隱患。

　　時至年中，看似紛雜的養老金并軌之路將何去何從?改革的原則有哪些?政府和企業應承擔怎樣的責任?帶著這些疑問，記者專訪中國社科院社會學研究所副所長張翼。他認為，只有當國家治理體系和社會治理體系建立起來，公務員的工資體系和養老金體系對應起來，從收入里拿出一部分去交養老保險，公務員和事業單位的養老保險并軌才能真正完成。對于發展養老產業，張翼認為，政府應該大規模培植社會力量，承擔雪中送炭的角色。

公平、公正的環境是公務員權力體系建立的前提

　　記者：結合已有的公務員和事業單位的養老保險并軌實踐，你認為改革的關鍵在哪里?

　　張翼：公務員制度改革和事業單位的養老保險改革，實際是國家治理體系或社會治理體系的改革。國家治理體系的改革是對公務員制度自身的改革。只有維護好公平、公正的環境，提供好公共服務，把市場的大權還給市場，把社會的擔當還給社會，公務員本身的權利與薪酬福利體系才能建立。在國家治理體系和社會治理體系達到一定預期目標，公務員的工資體系和養老金體系才能夠趨于合理并被社會所接受。從公務員的收入里拿出一部分去交養老保險，公平意義的養老金并軌目的才能真正完成。

　　然而，現在的情況是，養老金并軌也是國家出錢。企業職工養老保險由用人單位出20%，職工自己出8%。而公務員的這8%也可能會轉嫁到國家財政上來，這樣的改革成本很高，看起來變換了一個繳費方式，但結果卻難以得到社會承認。公務員和事業單位的體制改革，要在國家治理體系改革的推進過程中實現。

　　記者：據統計，中國現有700萬公務員，養老保險補齊的年限至少為15年。人社部有專家認為，公務員養老金并軌的資金壓力不會集中爆發，建議財政將公務員養老保險逐年補齊。比如，只補齊本年度退休人員的養老保險，不需要一下把所有公務員的養老保險都補齊。你怎樣看這種方法?

　　張翼：盡管公務員養老保險的制度設計還不是很明確，但我不認為這個方法是唯一可供選擇的。首先要解決該不該由國家財政補齊養老保險金的問題，然后再解決空帳運行中存在的中人的空帳問題。如果只給公務員補空帳，那么，要不要給國有企業職工補空帳?然后我們才能夠思考有沒有能力補空帳的問題。

　　現在來看，最先出臺的是事業單位工作人員的養老保險改革方案。也就是說，在事業單位經費與人事制度改革還沒有到位的情況下，先改革養老保險——或者擬以養老保險制度改革拉動事業單位體制改革。這種做法，會不會見效?這本身需要繼續觀察。

事業單位改革不可能單兵獨進

　　從歷史上看，我國的事業單位工作人員與公務員都被稱為干部。如果將吃財政飯的都視為國有部門的財政雇員，將吃企業飯的視為非財政雇員，則事業單位——尤其是全額撥款事業單位和主要經費由財政撥款的事業單位的雇員，就與公務員沒有多少差別。正因為如此，事業單位工作人員才要求自己的改革要與公務員的改革一起進行。

　　在改革的做法上，應先把公務員養老保險與事業單位工作人員養老保險并軌，然后把公務員和事業單位的國家部門的改革和企業的改革協商并軌。在日本等國家，教師等事業單位工作人員的薪金與保險等，就與公務員一樣。在我國主要事業單位，薪金與保險等，基本上“參公”執行。在這種情況下，事業單位的改革，就不可能單兵獨進。

　　為什么說利益集團影響改革的進程與取路?我說的利益集團沒有貶義，而是中性表達。在不同利益集團的博弈中，如果改革損害了某個利益集團的利益，或者改革使某個利益集團的比較收益降低，則這個利益集團的不滿會增加，其對改革的合理性的認可就會大打折扣。如果把公務員視為一個利益集團的話，那么，事業單位工作人員則是一個更大的利益集團。他們當中的絕大多數來源于各級各類學校。按照1994年1月1日實施的教師法第二十五條:“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平,并逐步提高。”2006年9月1日實施的新義務教育法第三十一條又重申:“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇,教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平。”

　　新義務教育法將原有規定的“不低于或者高于”刪改為“不低于”,使其更易于實現，也在字句表達上使教師與公務員之間的待遇更趨于一體化與“公平”。1月1日開始實施的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》,繼續再次重申義務教育教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平。非義務教育教師的工資，實際上是高于義務教育階段教師的工資的。

　　在這種情況下，事業單位——尤其是對占事業單位從業人員多數的教師的養老金的改革，就不可能比同一地區內公務員的養老金更低。在這種情況下，不管是事業單位養老保險改革先行，還是公務員與事業單位工作人員養老保險并軌一起出發，其結果，都不應該比現有待遇更差。也就是說，只有在制度設計上能夠滿足比現有待遇“不差”的結果，改革才會在增量的意義上短期取得突破。

　　但如果改革的結果，仍然援引了原有制度的差別化對待方案，仍然不能縮小既有制度存在的公務員與事業單位退休人員待遇大大高于企業退休人員養老金的問題，則改革的合理性和必要性在哪里呢?換句話說就是：如果改革只是在解決繳費還是不繳費的問題，而繳費還是不繳費的出資方都取決于財政撥款的話，則在養老金的差距仍然存在的情況下，只改變繳費方式的改革紅利會很小�；蛘呦忍岣吖べY待遇，將個人繳費的部分先以工資的方式兌現，只形成繳費過程的貨幣渠道型轉化，形成名義的事業單位工作人員自己繳納8%的個人繳費部分……這樣的改革，仍然不會縮小原有差距——社會的不滿還是沒有被解決，期望通過并軌以消除社會不滿的目的就沒有達到。