從工傷保險條例透析我國工傷保險制度的發展走向

　　工傷保險制度是社會保障體系的重要組成部分，在機器化工業社會中，它對于保障因工傷殘和死亡職工及其遺屬的法定權益，促進安全生產，維護社會穩定具有重大意義。我國歷來重視工傷保險制度的建設。早在20世紀50年代初期就頒布了企業職工因工傷殘的保險制度，明確了工傷及因工殘廢時的各項待遇。隨著的發展和現代企業制度推行，工傷保險制度也在不斷地探索和改革，1996年8月12日勞動部頒布的《企業職工工傷保險試行辦法》(以下簡稱《辦法》)體現了改革的成果，是對我國舊的保險制度一次全面的改革。在對《辦法》完善和總結實踐經驗的基礎上，2003年4月27日，國務院總理溫家寶簽發中華人民共和國國務院令第375號，頒布了《工傷保險條例》(以下簡稱《條例》)。我國工傷保險制度建設又邁出了重要的一步。結合我國工傷保險制度改革的歷史進程，通過對《條例》的透析，可以反映出我國工傷保險制度的發展趨向。

　　一、工傷保險法制建設逐步完善

　　工傷保險制度的規范和爭議的解決需要法律作保障，建國50多年來的工傷保險制度的發展變化都可以反映在一系列相關的工傷保險法規上。1951年2月26日政務院公布、1953年1月2日修正公布了《中華人民共和國勞動保險條例》，結束了中國沒有工傷賠償制度的歷史;1978年國務院104號文件《關于工人退休、退職的暫行辦法》中對傷殘職工的退休、護理等都做了相應的調整;1987年12月3日國務院又頒布了《中華人民共和國塵肺病防治條例》，以法律形式明確了接塵職工擁有的各項權利;1996年8月《企業職工工傷保險試行辦法》頒行，此乃國家勞動部制定發布的法律文件，在法律規范的效力位階上屬于行政規章�！豆�傷保險條例》由國務院常務會議通過，屬于國務院制定的行政法規，在立法層次上較《辦法》和以往的法律文件上升了一步，體現了工傷保險制度對法律的需求不斷上升。

　　事實上，重視工傷保險立法的作用是各國工傷保險制度建設的共同經驗，上世紀初，所有工業化國家就已幾乎將職業傷害原則具體地寫進了本國的勞動法規，1919年國際勞工大會后，在國際上掀起了工傷立法高潮，使工傷保險走向國際化，并成為社會保險在各國中覆蓋面最為廣泛的險種。法律具有強制性，工傷保險立法可以將工傷保險納入強制實施范圍，對工傷保險的推行和普及可以起到保證作用，并使工傷保險運行規范化、標準化，這將有利于工傷職工權益的實現。我國《工傷保險條例》的實施需要相配套的工傷保險基金統籌、安全生產、勞動能力鑒定等方面的法律規定予以輔助，國家有關部門也正在著手相關法規的制定和完善，可見我國工傷保險制度正在走向法治化的軌道，實際上，一個自成體系的較為完整的工傷保險立法，將是我們工傷保險制度微粒發展的又一關鍵環節。

　　二、保障程度提高與合理性并存

　　《條例》有關工傷保險適用范圍和保險待遇的規定，反映了我國工傷保險制度對勞動者權益保障程度的不斷提高，而且是在與我國經濟發展狀況和改革的實際情況結合的條件下，借鑒其他國家的做法加以規定的，更加適應現階段市場經濟發展的要求。

　　首先，在工傷保險適用范圍上�！掇k法》規定的實施范圍是“中華人民共和國境內的企業及其職工”，《條例》在此基礎上進一步擴大了適用范圍，不僅包括境內的各類企業，還包括有雇工的個體工商戶。為了體現對勞動者的特殊保護及對非法用工主體的懲治，《條例》將因各種原因而導致的、非法的、有瑕疵的勞動關系納入工傷保險的適用范圍。《條例》第六十三條規定的非法用工單位招用的勞動者和無勞動主體資格的童工遭受工傷事故和患職業病的，有權要求用人單位向傷殘職工或者死亡職工的直系親屬給予一次性補償，賠償標準得低于本條例規定的工傷保險待遇。此條規定實際上突破了《勞動法》上合法的勞動關系對工傷保險范圍的約束，體現了對勞動者在勞動關系中作為弱者的特殊保護，這樣規定更符合勞動關系的本質，也更有利于對勞動者權益的保障。

　　其次，在工傷保險待遇上。《條例》對工傷保險待遇的規定更為全面和合理，與國際上的同行做法較為一致�！稐l例》規定的工傷保險待遇分為醫療康復待遇、傷殘待遇和傷亡待遇。醫療康復待遇包括診療費、藥費、康復性治療費及在規定的治療期內的工資待遇;傷殘待遇包括一次性傷殘補助金。對工傷職工祝愿治療積欠的伙食補助費達到了因工出差伙食補助標準的70%，工傷傷殘津貼也平均達到了本人工傷前工資的70%左右�！稐l例》還特別規定，對于傷殘津貼低于最低工資標準的，分別由基金或者用人單位補足差額。這些規定體現了我國帶工傷保險待遇上是優厚的。應該說，給予工傷職工及其家屬以較優厚的待遇是有充分理由的，這是由因工的性質所決定的。對傷殘人員來說，這是一種補償，對在職人員來說是一種保障。因此，工傷保險待遇的優厚原則一直是各國的共識。

　　《條例》基本上維持了辦法》有關工傷待遇項目和標準的規定，只是就工傷待遇的享有進行了更為全面的保障，對停止享受工傷待遇的情形作了相應的調整，這說明我國現行的工傷保險待遇的內容和標準在總體上已經適應了經濟的發展水平和要求，今后需要加以完善的是工傷保險待遇在支付、實施中的各種不合理的因素。條例》已經在此方面進行了一些努力，隨著科技的發展和經濟水平的提高，工傷待遇面臨的將是一個不斷調整，使其自身合理化的問題。

　　三、工傷認定可操作性加強

　　工傷認定是工傷保險補償的起點和基礎，是用人單位和勞動者關注的焦點。對于用人單位，工傷認定將影響到工傷保險化解工傷風險的能力，進而影響到用人單位參與工傷保險的積極性;對勞動者，直接關系到勞動者在勞動過程中安全保障的程度及工傷補償問題�！掇k法》對應認定為工傷的情形較為含糊，操作性很差，在實踐中經常帶來認定上的難題，工傷認定的程序也不完善，不利于工傷傷殘職工及時得到工傷補償和生活保障�！稐l例》針對《辦法》在實行中的問題進行了修正，使工傷認定更具可操作性。

　　《條例》明確規定了應當認定工傷的七種情形和是同工傷的三種情形，解決了《辦法》中工傷與視同工傷含混不清的狀況;在突發疾病視同工傷的問題上，《條例》規定在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時內經搶救無效死亡的情形認定為是同工傷，解決了“由于工作緊張突發疾病第一次搶救后喪失勞動能力”的情形難以界定的實際問題。此外，在不得認定為工傷或是同工傷的問題上，《條例》規定的三種情形，清楚明了，將《辦法》中的“犯罪或違法”改為“因犯罪或者違反治安管理傷亡”，消除了“違法”用詞太過于廣義難以確定的弊端;將“酗酒”改為“醉酒導致傷亡”，直接以行為的客觀結果為認定標準，避免了“酗酒”與飲酒在實踐中的難以區分性;并取消了“蓄意違章”等不確定的，易引起爭議的用語和情形。

　　在工傷認定程序上，《條例》對明確行政部門職能，工傷認定申請時限上的規定，不僅體現了對勞動者的保護，而且體現了工傷認定行政部門工作效率的提高。《條例》規定，用人單位未按規定提出申請，則工傷職工或其直系親屬、工會組織可直接提出申請，時限為在工傷事故發生后或被診斷、鑒定為職業病之日起一年內，對工傷認定申請人提供材料不完整的，勞動保障行政部門應當一次性書面告知工傷認定申請人需要補正的全部材料，這些規定在很大程度上解決了工傷認定中相關單位互相推脫的問題，提高了效率，并且使勞動權益實現的可能性增強。

　　工傷認定的可操作性增強體現了我國工傷保險制度在不斷地改革和發展中，不僅意識到了勞動者安全生產的重要性，而且逐步關注勞動者權益實現的可能性，我國工傷保險逐步從建立全面的，完善的工傷保險制度體系過渡到工傷保險實施機制及其保障功能的最終實現上。正如法的生命在于法的實現一樣，工傷保險制度在現實生活中的貫徹執行，發揮其應有的保障安全生產，穩定社會秩序的功能，這將是我國工傷保險甚至是整個社會保險體系面臨的一個重大的、嶄新的課題。

　　四、重視工傷保險管理

　　工傷保險關系到勞動者的基本生存問題，關系到社會的穩定和經濟的良性發展問題，完善的工傷保險管理體制將有助于工傷保險制度規范化運行，有助于工傷職工權益的順利實現。工傷保險管理體制的完善與工傷保險本身同樣重要�！稐l例》的頒行，體現了我國在工傷保險制度的建立上不斷地進行著探索。

　　首先，在工傷保險基金的管理上。1996年的《辦法》確立了實行工傷保險基金和社會統籌，可以說是我國工傷保險制度的一大變革，當時規定工傷保險費用德國征集采取行業差別費率和浮動費率，與國際上大多數發達國家的做法較為一致，有一定的合理性�！稐l例》對《辦法》規定的行業差別費率進行了確認，并使之為科學�！稐l例》關于行業差別費率檔次由國務院批準執行，適用全國范圍，改變了原來的由工傷統籌區政府確定的做法，保證了全國工傷保險費率的一致性;在費率上的所做的另一個改進就是增加了“行業內費率檔次”，《條例》規定，“根據工傷保險費使用、工傷發生率等情況在每個行業內確定若干費率檔次”。同一行業內不同領域的工害危險程度和工傷發生率是不同的，只依照行業費率征收工傷保險費用，對工傷危險程度低的領域內的企業未免有失公正，因此，“行業內費率檔次”的提出使工傷保險費用的收繳更為科學合理�！稐l例》不僅完善了工傷保險費用和收繳制度，對工傷保險基金的支出項目和具體使用也作了明確規定。《條例》規定，工傷保險基金存入社會保險基金財政專戶，用于《條例》規定的工傷保險待遇、勞動能力鑒定以及法律、法規規定的用于工傷保險的其他費用的支付。對支出項目的嚴格限制確保的基金的�？顚Ｓ�，并防止了工傷保險基金因用于盈利性經營和其他用處而流失�！稐l例》還提出了類似于銀行存款儲備金的工傷保險基金儲備金制度，規定“工傷保險基金應當留有一定比例的儲備金，用于統籌地區重大事故的工傷保險待遇支付。”《條例》有關工傷保險基金的管理制度使工傷職工的權益有了穩定的，堅固的物質保障。

　　其次，在對有關單位的監督管理上。勞動者在勞動關系中始終處于弱者的地位，其權益很容易受到用工方的侵犯，并且在尋找權利救濟的過程中也容易遇到各種人為的障礙，因此，《條例》通過對工傷保險制度實施中相關單位的監督管理規定及法律責任的設計，保證工傷職工權益得到順利及時的保障。《體力》對工傷保險經辦機構的監督管理作了如下規定，經辦機構應當按照服務協議按時足額結算費用;應當定期公布工傷保險基金;用人單位對經辦機構確定的繳費費率不服的，工傷職工或其直系親屬對經辦機構核定的工傷待遇有異議的，可以依法申請行政復議或者依法提起行政訴訟等。此外，《條例》中還有對用人單位和勞動保障行政部門的監督。自從德國制定了“工傷災害保險法》，在世界范圍內開始了以社會化為特征的工傷保險發展進程，許多國家創造出不少的工傷保險制度成功的經驗，其中重視對工傷保險管理的規范就是重要的一點。我國工傷保險制度的發展也應借鑒成功國家的經驗，實現工傷保險管理的科學化和規范化。

　　五、工傷預防依然受忽視

　　長期以來，我國工傷保險制度忠實的低標準的補償，除此之外，尤其是預防，幾乎沒有列入其重要內容中。1996年《辦法》才比較明確地提到了預防，特別是第五條規定：工傷保險要于事故預防、職業病防治相結合，這是一個原則性、方針性的規定，可以說是我國在工傷保險的認識領域跨出了一大步，但對于工傷預防具體地實施卻沒有規定。此次《條例》的頒行依然只是原則性地提出要“促進工傷預防和職業康復”，至于如何保證工傷預防實現并未涉及。我國工傷保險管理機構中尚無專職的安全監察隊伍，國家安全生產監督管理局作為綜合管理全國安全生產工作的機關，與勞動保障行政部門存在著職能交叉，工傷預防屬于工傷保險的內容，因此，目前勞動保障行政部門在工傷預防上的職能難以保證工傷預防工作的開展�？梢哉f，我國目前的工傷保險模式依然是“重補償，輕預防”。

　　從工傷保險制度的發展史看，在過去一個多世紀的實踐中，工傷保險的立足點，一直是對因工受到傷害的職工及家屬進行經濟補償，補償一直被視為工傷保險的中心。但實踐證明，這是一種近視的消極指導思想的產物。國際學術界達成的新的認識認為，事后處置雖然使工傷職工在經濟上有所補償，但不能從根本上減少或避免職工工傷事故的發生。因此，補償不可能是勞動者的全部心聲，更不能代表勞動者的根本利益，只有強化預防工作，防患于未然，減少甚至避免工傷事故，才是勞動者的最大企求。因此工傷保險的立足點應該轉移，即把預防工作放在首位，這已成為當今工傷保險發展中的國際潮流，世界上最早實行工傷保險的德國早在60年代起就在尋求強化預防工作的途徑，并做出了有益的嘗試和探索。事實上，工傷預防作為工傷保險的重要內容是一種客觀的需要。工傷預防減少了工傷事故的發生，從根本上保障了職工的切身利益，工傷預防可以減少工傷保險的支出和工傷保險基金的風險壓力，從而可以降低企業工傷保險費率，減輕企業經濟負擔，增加企業的經濟效益。可以說在工傷保險未來得發展中，工傷預防有代替工傷補償而成為工傷保險的核心內容。

　　我國要加強工傷預防工作，首先要進行思想上的調整。工傷保險制度的指導思想已經發生了根本變化，已從原來純粹的生活保障，逐步轉向包括預防、保障、補償、康復大環節的一體化保障。不僅要事后做到補償，事前要注意預防;不僅要重視治療，而且要使其盡快康復重新走向社會。重保險給付，輕預防，輕康復的傳統觀念已經成為我國工傷保險制度中主要的薄弱環節，工傷保險制度指導思想的調整，可能是我國工傷保險制度未來發展的關鍵因素和真正前提。