2019年中央城市工作會議內容及解讀

　中央城市工作會議舉行2020年基本完成棚戶區改造

　　中央城市工作會議12月20日至21日在北京舉行。，政治局常委李克強、張德江、俞正聲、劉云山、王岐山、張高麗出席會議。

　　在會上發表重要講話，分析城市發展面臨的形勢，明確做好城市工作的指導思想、總體思路、重點任務。李克強在講話中論述了當前城市工作的重點，提出了做好城市工作的具體部署，并作總結講話。

　　以人為本、科學發展、改革創新、依法治市

　　會議指出，我國城市發展已經進入新的發展時期。城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我們要深刻認識城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用。

　　會議強調，當前和今后一個時期，我國城市工作的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條城市發展道路。

　　堅持人民城市為人民

　　會議指出，城市工作是一個系統工程。做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發點和落腳點。同時，要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，立足國情，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發展持續性、宜居性。

　　培養一批懂城市、會管理的干部

　　會議強調，做好城市工作，必須加強和改善黨的領導。各級黨委要充分認識城市工作的重要地位和作用，主要領導要親自抓，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。要加快培養一批懂城市、會管理的干部，用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市。要全面貫徹依法治國方針，促進城市治理體系和治理能力現代化。要深入推進城市管理和執法體制改革，確保嚴格規范公正文明執法。

　　科學謀劃城市“成長坐標”

　　會議指出，城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現現代化，必須抓好城市這個“火車頭”，把握發展規律，推動以人的新型城鎮化，發揮這一擴大內需的最大潛力，有效化解各種“城市病”。要提升規劃水平，增強城市規劃的科學性和權威性，促進“多規合一”，全面開展城市設計，完善新時期建筑方針，科學謀劃城市“成長坐標”。要提升建設水平，加強城市地下和地上基礎設施建設，建設海綿城市，加快棚戶區和危房改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治，力爭到2020年基本完成現有城鎮棚戶區、城中村和危房改造，推進城市綠色發展，提高建筑標準和工程質量，高度重視做好建筑節能。要提升管理水平，著力打造智慧城市，以實施居住證制度為抓手推動城鎮常住人口基本公共服務均等化，加強城市公共管理，全面提升市民素質。推進改革創新，為城市發展提供有力的體制機制保障。

　　六大要點部署城市工作

　　城市規模要同資源環境承載能力相適應

　　第一，尊重城市發展規律。

　　城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進。城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程，人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應。必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作。

　　在中西部地區培育發展一批城市群

　　第二，統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性。

　　要在《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的基礎上，結合實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略，明確我國城市發展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。要優化提升東部城市群，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯動發展，讓中西部地區廣大群眾在家門口也能分享城鎮化成果。各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。要加強創新合作機制建設，構建開放高效的創新資源共享網絡，以協同創新牽引城市協同發展。城市工作必須同“三農”工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局。

　　防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象

　　第三，統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性。

　　城市工作要樹立系統思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，系統推進各方面工作。要綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規劃。規劃編制要接地氣，可邀請被規劃企事業單位、建設方、管理方參與其中，還應該邀請市民共同參與。要在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性，加強控制性詳細規劃的公開性和強制性。要加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。要抓住城市管理和服務這個重點，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域。

　結合歷史傳承打造自己的城市精神

　　第四，統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性。

　　要推進規劃、建設、管理、戶籍等方面的改革，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。要深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權力清單、責任主體。推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革。要推進城市科技、文化等諸多領域改革，釋放城市發展新動能。要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用。要保護弘揚中華優秀傳統文化，延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產。要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。

　　以自然為美把好山好水好風光融入城市

　　第五，統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性。

　　城市發展要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。城市工作要把創造優良人居環境作為中心目標，增強城市內部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環能力。要深化城鎮住房制度改革，繼續完善住房保障體系，加快城鎮棚戶區和危房改造，加快老舊小區改造。將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據。城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市。要大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山。要控制城市開發強度，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。要堅持集約發展，科學劃定城市開發邊界。城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎設施，要按照綠色循環低碳的理念進行規劃建設。

　　鼓勵企業和市民參與城市建設、管理

　　第六，統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。

　　要堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。要提高市民文明素質，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。(本組文/綜合新華社)

　　亮點

　　會議強調社會和市民參與城市治理

　　盤古智庫理事長、國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬認為，此次會議內容最大的亮點是推動人民城市，讓社會和更多市民參與城市的管理和運作�！皢渭兊恼�府指導，已經不能讓城市高質量運行就需要市民的參與�！币座i說，最近引發關注的深圳塌方、天津爆炸、北京淹水、上海踩踏，都說明靠政府主導的管理模式走不遠，問題的解決需要市民的參與。

　　會議指出，要提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。

　　國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長袁崇法認為，此次會議內容針對性較強，也預見到以后會比較突出的問題。今后，在社會和市民共同參與城市的治理這方面的呼聲可能會越來越多。

　　袁崇法表示，雖然此前區域發展的均衡問題也有提及，但這次會議又強調了這一點，要發揮城市群的作用，在中西部培育中心城市。

　　袁崇法說，中西部城市群不是很發達，中心城市沒有形成極化，輻射帶動作用有限，“所以人還是要跑到沿海、直轄市等超大城市，帶來大城市的負荷太重的問題。”袁崇法認為，中西部要盡快發展城市群，扶持中西部城市規模做大的同時，還要提升服務的質量，發揮作為增長極的帶動作用，不至于人都全部集中在沿海。此次會議指出，讓中西部地區廣大群眾在家門口也能分享城鎮化成果。

　　解讀

　　時隔37年城市工作會議為何此時“升格”?

　　自37年前全國城市工作會議召開后，今年城市工作會議升格為“中央”，受到廣泛關注。

　　上海交通大學城市科學研究院院長、國家“十三五”發展規劃專家委員會委員劉士林教授認為，雖然媒體一直在說“37年沒開會”，但其實這些年中央牽頭的會議、國務院印發的“紅頭”文件表明，全國性的城市政策政令頒布、資源資金配置、工作部署和推進實際上一直高頻率、快節奏地進行著。

　　劉士林告訴北青報記者，2011年，國務院發布了全局性和綜合性的《全國主體功能區規劃》;2013年，中央召開首個城鎮化工作會議;，首個《國家新型城鎮化規劃》發布，進行了如7大國家級城市群、5大國家中心城市等戰略布局;此外，“京津冀協同發展”、“長江經濟帶”、“一帶一路”三大國家區域戰略陸續展開，新農村建設、建設美麗鄉村、保護傳統村落、歷史文化名鎮保護、農村建設規劃編制等大政方針陸續出臺，“可以說在空間規劃和城鄉建設方面是‘理念已經明確、藍圖已經繪就’�！眲⑹苛直硎�，在人口方面和城市規模的劃分方面，也有新的政策和實踐在進行，比如不同規格城市的梯級落戶政策和“3個一億人”的任務目標已經提出，“五類七檔”新標準及各種擴權縣、省轄鎮在一些地區已先行先試。

　　劉士林認為，時隔37年召開的“升格”城市工作會議，其實更多是一個“總動員”性質的會議。劉士林說，在經濟新常態的背景下，城市建設和經濟增長同步減速，城市人口、空間及政策紅利逐漸減少，各種在快速發展中掩蓋的問題和“后遺癥”迅速浮出水面，城市內部、城市之間都有許多問題和矛盾要解決。城市是全面建成小康社會的主體，在進入全面建成小康社會決勝階段前夕，召開一個具有全國總動員性質的會議，使不同規模的城市群、城市進一步明確主要戰略目標和任務，不僅十分重要也十分及時。

　　國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長袁崇法同樣認為，系統性的和長遠性的內容在兩年前“套開”的中央城鎮化工作會議上已經提出，此次會議更強調“問題導向”，是一個工作性質、任務型的會議。

　　袁崇法說，比如常住人口的市民化、農業轉移人口的市民化，這些都是剛出了文件，再強調一下，另外城市基礎設施的跟進，安全、救災救援，突發事件的處理，都是目前存在的問題。

　　“推進的路徑、重點目標已經部署很清楚，現在要使各方面有緊迫感，認識到其重要性，把工作部署好。”

　　背景

　　從城鎮化工作會議到城市工作會議

　　2013年，中央經濟工作會議期間，中央城鎮化工作會議舉行。兩年后，同樣是在中央經濟工作會議期間，中央城市工作會議舉行。同樣是經濟工作會議的套開會議，名字從“城鎮化”變成“城市”，其中有何深意?

　　劉士林告訴北青報記者，新中國的城市化進程可分為三個階段：一是自1949年至1978年緩慢而曲折的城市發展時期;二是自1978年至2000年中國城市發展逐漸恢復元氣并很快踏上城市化進程的高速公路;三是自新世紀以來逐漸融入作為全球化背景下當今世界城市發展主流、以“大都市”與“城市群”為中心的都市化進程。

　　在一段時間內，中國主要一直爭論的兩種意見——中國走大城市發展道路，還是走小城市城鎮發展道路——在城市化進程中彼此消長。劉士林說，2000年前，以國務院1989年制定的“三句話方針”——“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”為代表，城鎮化派占上風。從2005年“十一五規劃”開始，城市群、國家中心城市等目標逐漸進入國家戰略框架，大城市發展模式開始占據上風。

　　劉士林說，由于三農問題很突出，由于大城市病頻發，城鎮化派有所回潮，所以在《國家新型城鎮化規劃》中明確為城鎮化。時隔兩年，經濟工作會議套開會由“城鎮化”變“城市”，劉士林認為，這不止是個概念的變化，也折射出中國城市化內涵和思路的一些微妙變化。

　　劉士林表示，現在重新使用城市和城市化，可以說一是對全球都市化進程的主動回應，二是限于中國城市化水平和世界發達國家相比不算高，所以選擇了中間層級的城市這個表述。但從深層次看，也表明在新一輪的城市建設中，主張走“小城市和城鎮發展”的一派意見重新面臨著被邊緣化的問題。

　　袁崇法認為，“城鎮化”是中國特有的概念，在國際上普遍提的都是“城市化”，國外的城市僅有大小的區別，而無等級之分。

　　袁崇法說，把鎮和城市分開會造成混亂，比如鎮民和市民的戶口如何劃分就是問題之一，“如果提城鎮化，就還是有城市和鎮的區別，小城鎮再小也是城市，所以更準確的應當是城市化�！�

　　袁崇法告訴北青報記者，雖然現在已少提“控制大城市規�！保�但大城市的承載力決定了這個調子是不會變的，現在的思路是從“堵”向“疏”轉變，“中西部城市發展起來，農村富裕，公共服務搞好，就業機會增多，自然會減少向沿海大城市、北上廣的涌入，人們選擇的機會就多了。”