專家解讀2019年《網絡安全法》草案

　　一、重大歷史進步

　　網絡安全不是今天才重要，網絡安全立法也不是今天才迫切。十二年前的中央文件曾罕見地以書名號明確了立法任務，可見決心之巨。只是網絡安全立法之路實在艱辛，時國務院信息辦審時度勢，由信息安全條例角度入手，并連續數年推動其列入國務院法制辦二類立法計劃，之后未能再進一步。2008年后，國務院信息辦職能整體劃轉至工業和信息化部，有關方面意識到制定條例未必就比人大立法容易，且國務院行政法規無力調整現行上位法的法律規定，遂決定返回制定信息安全法。然而國民經濟和社會發展頗多領域亟待立法，國家立法資源有限，每個部門允許提出的立法建議屈指可數。工業和信息化部既要考慮信息化立法，還要考慮工業立法，一半指標已不得用，而信息化方向還有一部歷史更為悠久的電信法望眼欲穿，信息安全法終究連個隊都沒排上。期間，人大建議、政協提案不計其數，社會公眾翹首以盼，均無果。

　　此次草案公開征求意見，表明這項工作進入了實質性立法程序，這是一個重大歷史進步。歡欣鼓舞之所在，不是因為草案具體內容，而源于征求意見本身的象征意義。時至今日，我們對網絡安全立法不是搞清楚、看明白了，而是問題更多、更復雜了，很多觀點分歧可能更大了，網絡安全立法難度不降反升，但突破恰恰在此時。中央網絡安全和信息化領導小組成立后，中央領導同志英明決策，切實將網絡安全提升到了國家安全和發展的高度，不但作出“網絡強國”的全局戰略部署，更扎實推進各項工作取得積極進展。網絡安全宣傳周、網絡空間安全一級學科等，無一不歷經多年論證而蹉跎，今朝方開花結果。

　　誠然，網絡安全立法工作十分艱巨，草案肯定有這樣那樣的問題，但今天的一小步，是國家網絡安全工作的一大步。我們應該寬容它、呵護它，使其不斷成熟、更加科學，成長為護佑國家網絡安全和信息化發展的參天大樹。

　　二、彰顯國家意志，確立基本原則

　　草案在“總則”和“網絡安全戰略、規劃與促進”部分提出的宣示性條款遠較其他法律為多，還設立一條倡導性條款(即“倡導誠實守信、健康文明的網絡行為”)。作為我國網絡安全的基本法，這些“軟性”法律規定確有必要，其意在于宣示國家網絡安全工作的基本原則，明確建設網絡安全保障體系的主要舉措，從而為整體推進保障體系建設提供法律依據。

　　一是堅持網絡安全和信息化發展并重原則。網絡安全和信息化是一體之兩翼，驅動之雙輪，要堅持以安全保發展、以發展促安全，不能簡單地通過不上網、不共享、不互聯互通來保安全，或者片面強調建專網。要努力實現技術創新和體制機制創新，不斷增強維護網絡安全的新思路、新方法、新舉措、新本領，而不是因噎廢食、自甘落后。

　　二是提出了網絡空間主權。網絡空間主權是國家主權在網絡空間的體現和延伸，網絡空間主權原則是我國維護國家安全和利益、參與網絡空間國際合作所堅持的重要原則。草案雖未作解釋，且一筆帶過，然猶有石破天驚之意。

　　三是開展國際合作。網絡安全是全球面臨的共同問題，中國對廣泛開展國際合作持積極態度，合作重點包括但不限于網絡治理、技術與標準、打擊違法犯罪等，目標是推動構建和平、安全、開放、合作的網絡空間。

　　四是建立統籌協調、分工負責的網絡安全管理體制。多年實踐和各國經驗表明，網絡安全工作離不開統籌協調。隨著中央網絡安全和信息化領導小組的成立，有必要通過立法增強領導小組及其辦公室的權威性。草案規定，國家網信部門負責統籌協調網絡安全工作和相關監督管理工作。具體包括，對監測預警和信息通報、網絡安全應急、關鍵信息基礎設施安全防護等跨部門工作，由網信部門統籌協調;對網絡安全審查、重要數據跨境流動安全評估等新出現的綜合性管理工作，由網信部門會同國務院有關部門制定辦法或組織實施。由此，政府向解決分散、多頭和重復管理邁出了關鍵一步。

　　五是加強行業自律。要充分發揮行業組織作用，指導行業組織成員加強網絡安全防護，促進行業健康發展。

　　六是強化網絡安全頂層設計。頂層設計至關重要，首先是要制定網絡安全國家戰略，對外宣示主張，對內指導工作;其次要由行業主管部門、其他有關部門制定重點行業、重點領域網絡安全規劃，確保戰略落地，確保這些行業和領域的網絡安全工作有目標、有任務、有舉措、有監督。

　　七是建立和完善網絡安全標準體系，充分發揮標準在網絡安全建設中的指導性、規范性作用。

　　八是加大財政投入，以加快產業發展，深化技術研發，提升網絡安全創新能力。

　　九是做好宣傳教育和人才培養工作。首先，要開展經常性的網絡安全宣傳教育;其次，要通過學歷教育和在職培訓，采取多種方式培養網絡安全人才。

　　三、關鍵信息基礎設施保護工作進入正軌

　　關鍵信息基礎設施保護(CIIP)是各國的通行舉措。雖然關鍵基礎設施保護(CIP)涉及物理設施安全，與前者不完全一致，但兩者在多數情況下已可以混用。CIIP/CIP一直是各國網絡安全戰略的重點，有的國家甚至以CIIP/CIP戰略代指國家網絡安全戰略。我們國家在2003年時已經要求“重點保障基礎信息網絡和重要信息系統安全”，并且在實踐中明確了基礎信息網絡是廣電網、電信網、互聯網，重要信息系統是銀行、證券、保險、民航、鐵路、電力、海關、稅務等行業的系統，即俗稱的“2+8”，相關保護工作也常抓不懈。但整體而言，我們與國外差距很大，已是國家安全的軟肋，草案為此設立了“關鍵信息基礎設施的運行安全”一節。

　　一是擴展了保護范圍�？v觀世界各國，凡是已經開展了網絡安全建設的國家，其關鍵基礎設施的范圍幾乎都遠超過我們，例如美國有17類，而我們則有很多重要系統尚未納入保護視野。草案首次明確了關鍵信息基礎設施范圍，包括基礎信息網絡、重點行業信息系統、公共服務領域重要信息系統、軍事網絡、地市級以上國家機關政務網絡、用戶數量眾多的網絡服務商系統。最后一類系統中很多由私企運營，運營者可能對其列為國家關鍵信息基礎設施不適應，但當網絡服務商的用戶達到一定規模時，其安全已經不再是企業自身問題，而成為一個公共問題、社會問題甚至國家安全問題，理應承擔更多責任。一些國外機構可能會拿這個做文章，但事實上美國的關鍵基礎設施有87%受私營企業控制。

　　二是明確了保護要求。等級保護是1994年《計算機信息系統安全保護條例》提出的制度，其對全國各類信息系統提出了分五個等級的通用安全要求。恰恰因為通用，這個要求只能是基線(即基本要求)，其有必要但并不足夠，特別是不足以反映應用模式日趨復雜的異構系統的動態防護需求。此外，保護關鍵信息基礎設施涉及很多工作，不僅僅是提出系統自身的保護要求、加強系統安全建設那么簡單，還包括一系列的管理工作和公共平臺建設，不能由一項制度取代其他制度，理應對此建立專門制度。草案提出，關鍵信息基礎設施安全保護辦法由國務院制定。對于某些重點要求，如網絡安全審查、風險評估等，草案則在具體條款中進行了明確。

　　三是劃定了保護責任。草案規定了關鍵信息基礎設施運營者的安全保護義務，解決了其保護責任模糊不明的問題。他們有必要從國家安全角度承擔防護責任，但這個責任畢竟是有界限的。大家希望知道做到什么程度就無責了，也關心自身的權利如何保障。對很多重點行業的信息技術或網絡安全部門來說，這不僅僅是免責的需要，也是推動工作的需要，因為這些內設機構如果沒有強制性依據，很難得到業務部門的配合。此外，以前我國重點行業的網絡安全監管責任也很不明確。似乎誰都可以進入機房檢查，但誰都不用負責，重點行業往往無所適從、疲于應付。為此，草案明確了行業主管部門的監督指導職責，這是一個重要進步�？紤]到關鍵信息基礎設施保護的確涉及多個部門，草案授權國家網信部門統籌協調有關部門，建立協作機制。特別是在網絡安全檢查工作中，要杜絕某個部門前腳走，另一部門后腳來的現象。

　　四、兼具綜合法與專門法的特點

　　網絡安全包含的內容太多，當前需要立法規范的事項也很多，于是就有了綜合法與專門法的爭議。一個基本事實是，目前世界上鮮見網絡安全的綜合法，有名的美國《計算機安全法》實際上針對的是美國聯邦政府信息系統安全保護，近幾年美國國會討論的《網絡安全法》或《網絡安全增強法》則主要解決關鍵基礎設施的安全保護問題。

　　作為第一部網絡安全法(《電子簽名法》不應該計算在內)，草案首先要體現綜合性，其側重點應該在以下四個方面：

　　一是要明確部門、企業、社會組織和個人的權利、義務和責任。

　　二是規定國家網絡安全工作的基本原則和理念。

　　三是將成熟的政策規定和措施上升為法律，為政府部門的工作提供法律依據，體現依法治國要求。這首先是政府部門的工作需要(如對境外違法信息予以阻斷、實施網絡通信管制等);其次，這些規定和措施往往經過了實踐檢驗，部門間爭議較小，有利于提高立法效率。

　　四是建立國家網絡安全的一系列基本制度、形成制度框架，這些基本制度帶有全局性、基礎性，是推動基礎性工作、夯實基礎能力所必需。

　　此外，為了突出實用性，草案還應部分體現專門法的特點。這應從三個方面去考慮：

　　一是實施重點防護，對關鍵信息基礎設施、網絡信息內容等重點安全關注予以優先考慮。

　　二是防范重大威脅。例如，信息系統安全受控于人是我們面臨的心腹大患，斯諾登事件使我們進一步看清風險所在，這就要對供應鏈安全進行規范。

　　三是對普遍性、長期存在的社會訴求予以響應。

　　總體看，草案比較好地處理了綜合法與專門法的關系問題，但個別條款還是過于糾結細枝末節(如網絡運營者的分項安全保護義務不必展開)，或細致到了足可取代部分專門法的地步(如個人信息保護應制定專門法，原有條款似可刪減后將重心轉向規范信息內容安全)。除了個人信息外，草案沒有突出對公民個人權益的更多保護，如對危害網絡安全行為的舉報并不是為了解決公民作為受害者“報案無門”的困窘，這不能不說是小的遺憾。

　　五、“網絡安全”的定義還可以更為妥帖

　　“網絡”和“網絡安全”是“網絡安全法”的題眼。但草案給出的這兩個定義卻使整篇草案黯然失色，效果有云泥之別。近年的工作中，我們用過“信息安全”，也用過“網絡安全”，學者們各抒己見，一些部門也喜歡朝向有利于自身職能的角度去解釋，這些自不待言。但中央網絡安全和信息化領導小組成立后，已經基本將其統一為“網絡安全”。當然，國安委還是使用“信息安全”，《國家安全法》使用的是“網絡與信息安全”，但這些已不會造成工作上的障礙。

　　只是這個“網絡安全”實是“CyberSecurity”之譯，非“NetworkSecurity”。這里面的“網絡”其實指的是“網絡空間”(Cyberspace)。因此，當草案試圖從“網絡空間”的內涵上去解釋“網絡”時，便挑戰了大眾的科技常識底線，且出現了“網絡是指網絡和系統”的尷尬。當然，如果就這么用下去，倒也自成一脈，但草案轉眼就去使用狹義的“網絡”了，如“建設、運營、維護和使用網絡”、“網絡基礎設施”、“網絡數據”、“網絡接入”等，這里都是指的“network”。由此，草案中頻繁出現自己與自己打架的情況。

　　而草案中的“網絡安全”定義也需修改�，F有定義不但丟掉了信息內容安全，更是與“網絡空間主權”沒有關聯。

　　解決這個問題的途徑是，網絡就是網絡，不要讓網絡去包括信息系統。即，自始至終使用傳統意義上的“Network”概念。對于“網絡安全”，則按“網絡空間安全”去解釋即可。

　　另外，草案的起草堅持問題導向，對一些確有必要，但尚缺乏實踐經驗的制度安排做出原則性規定。這一處理十分務實、有益，但對于什么是“原則性規定”則要仔細琢磨。