不作為慢作為亂作為工作匯報和自查報告

　不作為指行為人負有實施某種積極行為的特定的法律義務，并且能夠實行而不實行的行為。慢作為，是相對于不作為而言的。相關部門對百姓提出的問題，不是什么也沒做，但做起來有一搭沒一搭，改進起來像烏龜爬，半天沒動一步。

　　根據全市統一部署安排，經區委區政府研究同意，現將我區開展行政執法大檢查自查自糾工作情況匯報如下：

　　一、大檢查階段性工作綜述

　　為全面貫徹落實市委常委會精神和市委辦公廳、市政府辦公廳《關于開展全市行政執法大檢查工作的通知》的有關要求，進一步整合原兩區行政執法體制和機制，確認各單位執法主體和責任邊界，規范行政執法行為，我區決定開展為期三個半月的全區行政執法大檢查工作。區委、區政府對此次行政執法大檢查工作高度重視，6月4日的區政府常務會議和6月7日的區委常委會議分別聽取了大檢查方案的專題匯報。6月7日，區委、區政府聯合印發了《關于開展全區行政執法大檢查工作通知》(鼓委發〔2013〕95號)，成立了由區長曹路寶為組長，區分管負責同志為副組長，法制、紀檢、宣傳、編辦及區重點執法部門負責人為成員的行政執法大檢查工作領導小組，領導小組下設辦公室(區法制辦)，負責制定實施方案，統籌工作推進，研究和協調重大問題。建立健全了各單位的聯絡員網絡，及時上傳下達相關工作。

　　我區的實施方案除南京市規定的七個重點領域外，還將檢查范圍拓展到轄區的中央、省屬和市屬有關單位(含部隊、高校等)，鐵路、河道、明城墻沿線等管理機構，轄區各街道共十個領域，確保大檢查工作不留死角。此外，為了全方位、多渠道的宣傳行政執法大檢查工作，我區在全市11個區中率先在門戶網站開通了行政執法大檢查專欄。專欄設有方案解讀、工作動態、工作簡報等欄目，在醒目位置還設立了“投訴舉報渠道”提示，配合“12345”政府服務呼叫中心和“南京鼓樓網絡問政”平臺，形成全方位的民意訴求溝通渠道。6月9日，我區召開了全區行政執法大檢查工作動員部署會議，區領導周文中，區委各有關部門、區人大內司委、區政協社法委、全區各行政執法部門、街道辦事處、管委會的分管負責人和法制聯絡員，共計130余人參會。會上，區法制辦對大檢查工作實施方案進行了詳細解讀;區委常委、副區長周文中就進一步落實該項工作做了再動員、再部署。自此，我區全面啟動大檢查工作。

　　6月10日至23日，各單位進行了第一階段的自查自糾工作，逐項落實此次檢查的要求和評判標準，進一步規范原兩區的執法機制，整合執法力量，全面提升行政執法水平。6月24日至28日，行政執法大檢查工作進入本區重點檢查環節。26日，副區長梁春燕、童曉佳集中聽取了城管局、環保局、藥監局以及華僑路街道、寧海路街道、閱江樓街道等單位關于行政執法大檢查工作的匯報，對各單位的工作成績給予了充分肯定，指出當前行政執法大檢查工作正處于關鍵階段，要在前期自查自糾的基礎上，重點突出基本制度建設、職責邊界梳理、執法事項落實、突出問題整改四個方面，以檢查帶動工作，以檢查促進提高，進一步查找問題，完善各項機制，為迎接下一步區間互查和市級抽查做好充分準備。27日和28日兩天，按既定計劃，由區衛生局、城管局、民政局、住建局牽頭的四個重點檢查組，對城市綜合治理、環境綜合整治、交通秩序、食品安全、景區和窗口地區等10個重點領域進行了現地查看，并召開座談會聽取匯報和介紹。

　　二、近幾年來行政執法工作開展情況

　　(一)行政執法主體、人員及執法事項執行情況

　　合并后的新鼓樓區共有行政執法主體32個，其中區政府管理的行政執法主體27個(法定主體24個，授權組織3個)，垂直管理的行政執法主體5個。行政執法人員共計812人(不含公安、工商、質監、稅務等垂直管理部門)。在市網上政務大廳公示的行政權力事項共計1520項(含垂直管理部門)，其中行政處罰1283項，行政強制59項，行政征收32項。近三年行政處罰案件數27498件(不含垂直管理部門)，其中簡易程序22731件，一般程序4767件;罰款數額797.8968萬元(不含垂直管理部門)。

　　(二)行政執法制度規范化建設情況

　　沒有規矩，不成方圓。區政府對行政執法制度規范化建設高度重視，2006年，以構建權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法責任體系為目標，以建立健全行政執法、執法監督各項制度為任務，出臺了《關于全面推行行政執法責任制的實施方案》。2007年，又陸續出臺了《行政執法公示制度》、《行政執法投訴處理制度》、《行使行政處罰自由裁量權的指導意見》、《行政執法責任追究試行辦法》、《依法行政工作考核試行辦法》等制度。2008年和2010年，兩次出臺關于深化和加強重大行政處罰案件備案審查工作的意見。2012年，出臺《法治政府建設實施方案》、《行政機關行政訴訟應訴管理辦法》、《加強行政調解工作實施意見》。此外，區法制辦還指導督促城管、環保、衛生、藥監、勞動保障等重點執法部門結合自身實際，進一步完善本部門的行政執法制度，構建了較為齊備的制度體系。

　　(三)行政執法教育培訓開展情況

　　區政府堅持把加強行政執法教育培訓作為一項基礎性、經常性工作常抓不懈，每年定期對全區新上崗行政執法人員進行業務培訓。2010年，以全市換發執法證件為契機，依托區委黨校培訓基地，對全區行政執法人員分批次進行了《綱要》、《決定》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律知識培訓。培訓結束后，所有人員還參加了市法制辦組織的模擬練習和上機考試。2011年，組織全區行政執法人員參加全省《行政強制法》法律知識競賽，組織我區重點執法部門參加全市《行政強制法》培訓班。經過近半年時間的籌備，我區行政執法教育培訓中心于當年12月中旬正式掛牌，我區常務副區長及市法制辦領導出席揭牌及開班儀式，區法院行政庭張瑞強庭長就如何依法正確行使《行政強制法》進行理論剖析及實務操作講解。該中心在南京市11區2縣中屬于首創，其主要任務是結合政府法制工作開展業務培訓及講座，規范執法人員的行政執法行為，提升依法行政意識。成立中心是我區深入推進依法行政工作的有益嘗試，也是適應時代潮流和解決各種現實問題需要，率先實現法治政府建設目標的創新舉措。2012年，根據省、市法制辦關于進一步加強和改進行政執法人員培訓考核工作的意見要求，要求全區各部門制定年度行政執法教育培訓計劃，建立相關信息管理制度，記錄具體培訓考核情況，并作為行政執法證件年度注冊的重要依據。同時，建立法務工作室與行政執法教育培訓中心的聯動機制，充實師資力量，推動中心進一步實體化運作。全年先后舉辦了行政機關負責人出庭應訴工作培訓、重大行政處罰備案交流點評、行政執法案卷檔案管理培訓、市權下放承接事項辦理培訓等，進一步提高了各部門規范執法的能力。

　　(四)行政執法監督落實情況

　　積極開展案卷(網上)評查，促進各部門依法行政。每年在全區范圍內組織案卷評查活動，近幾年來注重與區權力陽光運行檢查同步進行，采取全面普查和重點抽查的方式，對執法事項較多，與民生關系密切的執法部門進行重點評查。評查案卷在各部門提供的案卷中隨機抽取，具有一定的普遍性和代表性。評查工作參照南京市行政執法案卷評查標準，主要檢查卷宗材料是否完整、程序是否規范、是否采用說理式執法文書、救濟措施是否告知、罰繳分離制度是否落實、重大處罰案件是否報備、是否網上同步運行等內容。從檢查反饋的情況看，各部門依法行政、依法履責的程序意識逐年增強，案卷的規范化程度進一步提高，運用說理式執法文書初見成效，罰繳分離制度得到進一步落實。對評查中發現的問題，除了通過評查通報統一講評外，對存在問題較多的部門，還書面反饋意見，指導整改。在2011年和2012年市法制辦組織的優秀案卷評查中，我區都有許可和處罰案卷入圍。深化重大處罰備案審查，保護相對人合法權益。連續兩年組織召開全區重點執法部門重處備案工作交流與培訓會議，邀請市法制辦執法監督處介紹市級機關重處備案工作的經驗，并對該項工作進行具體的業務指導，著重在備案文書格式、集體研究討論、自由裁量說明等方面進行規范。強化審查反饋及糾錯機制，做到每件重處備案均給予回執，對不合格案卷發回修改，發現違法現象一律予以制止和糾正。2010年和2011年，我區連續兩年榮獲南京市重處備案審查工作“優秀區縣”稱號。強化對重點執法部門的跟進指導，共同解決復雜疑難問題。區法制辦與城市管理、環保、衛生、藥監、工商等經常涉法的部門加強聯系，通過專題會議、座談、個案研究等多種方式，進行業務探討及指導，共同參與法律糾紛解決和法律事務辦理，幫助行政機關提升執法水平。

　(五)權力陽光運行情況

　　通過完善細化舉措，進一步規范全區權力陽光運行。2010年，對全區行政權力事項按省標進行了細化梳理，做了專題輔導，并對所有部門進行拉網式上門指導，重點對執法依據梳理、自由裁量設定、文書表單制作、內外流程圖繪制進行了重點輔導。對城管、環保、衛生、勞動、民政、物價等涉及民生的執法部門或窗口單位，提高標準、從嚴要求，對常用權力事項做精做細，并對好的經驗做法進行總結推廣。2011年，按照市陽光辦的統一部署，完成了行政權力事項公開信息的補全工作，對網上政務大廳公示的行政權力事項信息按省標加強維護，特別是對服務指南、辦理流程、自由裁量權基準設置等內容進一步完善細化。與此同時，完成行政權力事項的掛起，對一年內沒有實際辦件發生的或從來沒有實際辦件發生的行政權力事項，一律掛起，切實提高行政權力事項的網上運行率。2012年，對使用本級系統的行政權力事項，會同系統開發公司分批次為各單位優化系統流程，進一步明確文書表單樣式及上傳附件種類，按照省標分類對系統進行升級改造。按照權力陽光運行的要求，強化行政服務中心建設，進一步完善硬件設施，優化調整進駐部門和事項，簡化辦事流程，轉變管理方式和工作作風，切實提高服務水平和服務效能。

　　(六)市權下放承接和區權下放工作情況

　　2012年，全市部署綜合改革市權下放工作以后，原兩區區委、區政府認真抓好貫徹落實，分別制定了市權下放承接工作方案，明確工作標準、責任人員、時序進度，工作不拖沓、不延誤，確保了8月20日權力的順利交接。為把權力接好、接實，各承接部門積極和上級部門溝通聯系，陸續參加市級組織的業務培訓，及時掌握相關事項辦理流程，區法制辦還專門組織了與市政務大廳的對接培訓。在此次市權下放中，原鼓樓區承接了156項，原下關區承接了159項，區政府及時在門戶網站上公示承接事項目錄，同時在區行政服務中心張貼《承接事項辦理事宜告知書》，詳細說明了本區承接事項的辦理部門及聯系方式，方便市民辦事查詢。區法制辦在南京市監察監控系統中錄入了承接事項的公開信息，并上傳至南京市網上政務大廳。兩區合并后，對行政服務中心進行了整合，形成“一個中心，兩個大廳”的格局。原鼓樓大廳調整為居民服務大廳，設置了25個服務窗口;原下關大廳調整為企業服務大廳，設置了26個服務窗口。整合后，對服務事項較多的部門，堅持能進全進的原則，充分發揮便民作用;對服務事項較少的部門，堅持合并進駐的原則，設置綜合窗口，排班輪值，確保下放事項最大限度的進駐。

　　2013年，根據市法制辦下發的《關于向街鎮下放區縣行政權力事項的指導意見》及基本目錄，我區進行了認真的梳理對照，結合自身實際情況，擬定了《鼓樓區區權下放工作實施方案》及放權目錄，并向放權部門和承權街道征求意見。根據反饋意見，對施工揚塵處罰、油煙擾民處罰、煙花爆竹許可三項街道意見較大的事項，考慮到問題敏感，且專業性較強，予以取消，并對代辦代行類事項的流程分配進行了微調。此外，對發放最低生活保障金，優撫對象撫恤金、護理費、生活補助的流程進行了詳細梳理，進一步明確了放權部門和承權街道的各自職責。在多輪修改后，最終確定了《鼓樓區區權下放工作實施方案》及33項下放事項，依照依法合規、權責一致、提高效能、方便群眾、有利發展的原則，區職能部門在街道設有派出機構，具備履行條件的，優先下放;沒有派出機構，但可通過相對集中代為履行的，酌情下放;既沒有派出機構，又不宜通過相對集中代為履行的，或者需要配備專業技術人員和專業檢測設備行使的行政權力事項，盡量不下放。由于區劃調整和全市行政執法大檢查，經區分管領導同意，該方案將在大檢查結束后上報區政府常務會議研究，待通過后立即召開區權下放試點工作動員部署大會，推進該項工作。

　　三、行政執法存在的主要問題

　　我區行政執法工作取得一定成績的同時，也暴露出一些不容忽視的問題，從這次行政執法大檢查各單位自查自糾匯報情況和近幾年執法情況綜合分析，主要存在以下一些問題：

　　1、少數執法部門執法意識不強，執法力度不夠。少數執法部門存在懶政思想，不作為、慢作為，明哲保身、怕得罪人，遇到矛盾繞著走，不敢碰硬。有些執法部門消極被動執法，往往是坐在辦公室里等舉報，甚至面對舉報，相互推諉扯皮，沒有領導批示或媒體曝光就視而不見;或是在執法中對自身有利的事爭著管、搶著管，而對利益不大或毫無利益的事情，查處有難度的問題則是“踢皮球”，誰都不愿管。

　　2、重實體、輕程序，重罰款、輕監管的現象還客觀存在。個別執法人員還存在“只要實體結果正確，程序是否合法無所謂”，“違反程序規定不算違法”的錯誤認識。主要表現在過于簡化程序，片面追求效率，對一般程序案件適用簡易程序，隨意省略預先告知、公開聽證、集體討論等法定程序。部分執法部門片面追求罰款數量，不注重長效監管。主要表現在只罰不糾，對罰款后違法行為是否停止或糾正不聞不問，客觀上助長了當事人罰款放行的錯誤認識;又或是處罰手段簡單，對違法行為不分情況一味罰款，不愿運用警告、限期改正、責令停業整頓等措施。

　　3、由于法律法規滯后，導致執法沖突及困難。比較突出的如餐飲經營油煙噪音擾民問題，由于環保審查沒有納入工商核發營業執照的前置程序，后期又無法順利整改或取締，導致居民反復投訴，環保執法十分被動，與藥監、工商之間的矛盾日益凸顯。該問題連續幾年被反復討論，都因法律對設置前置許可有嚴格規定，區縣無法實現并聯審批而不了了之。再如建筑工地揚塵、道路挖掘污染的日常監管，由于法律法規規定存在“沖突”行為，環保與住建、城管部門的職責劃分存在爭議，造成執法“真空”。

　　4、對特定對象執法困難。例如城管執法的對象大多為弱式群體，觸及當事人切身利益比較明顯，而且城管執法時常受到非議，不被理解甚至被“妖魔化”，取證困難和遭遇暴力抗法等問題時常發生，執法人員受到人身攻擊的事例屢見不鮮，執法積極性受挫，執法權威受到挑戰。再如民政執法，對采取虛報、隱瞞真實收入騙取最低生活保障的，按照法規應予處罰冒領金額1倍以上3倍以下的罰款，但實際操作中往往很難執行，最多只是以停發“低�！苯Y束。即便如此，很多當事人還到民政部門沖、砸、鬧。

　　5、市權及區權下放還存在諸多問題。通過對進駐服務大廳的市權承接項目辦件量統計分析研判，可以發現，真正具有一定辦件量的事項，大部分還是區縣原有的事項(此次下放的事項與區縣原有事項有一定的重合)，完全屬于新下放事項同時又有一定辦件量的很少。絕大多數的行政處罰類權力事項沒有真正開展，這些事項原先在市級部門時，也絕大多數不使用(如市住建委、市愛衛辦、市人防辦的下放事項)。區權向街道進一步下放還存在一定困難。由于主體資格、人員渠道、經費渠道、辦公條件、執法人員專業水平等諸多方面因素制約，區級行政權力向街道下放存在著不小的困難。目前具備下放條件的區權事項，除了轉內部流程的外，多數只能實現部分流程代辦代行，如：部分行政許可和審批事項可由街道辦事處代行受理申報材料、形式要件初審、反饋結果材料等流程，行政許可、審核批準權限仍由放權部門掌握;部分行政處罰事項可由街道辦事處代行受理舉報投訴、配合調查取證、送達處罰文書等流程，立案審批、行政處罰權限仍由放權部門掌握。這種方式還不是真正意義上的下放。

　　6、“363”考核和“12345”考核矛盾交織�！�363”工作(動遷拆違、治亂整破)量大面廣，矛盾尖銳，特別是在當前的大環境下，工作愈發艱難，而市里的考核評比緊鑼密鼓，問責壓力巨大�！�12345”考核評價則以百姓的“滿意度”為基準，而“12345”的投訴恰恰又有相當比例來自于反對拆遷、抵制拆遷。兩種工作在某些方面互為矛盾，造成基層干部“里外不是人”，頗有怨言。如何妥善處理群眾利益訴求，實現城市品位提升與維護社會和諧穩定之間的有機協調，有待于頂層設計的創新和探索。

　　四、下一步的改進措施

　　1、進一步加大執法力度。在城市管理、動遷拆違、環境保護、勞動保障、食品藥品安全、安全生產等重點領域，進一步強化部門職能，增強街道綜合執法力量，堅決落實監管責任，把該管的事情管起來，管出成效。嚴厲打擊各類違法違規行為，該硬的硬起來，真正落實“法治”精神。

　　2、進一步落實執法責任。堅決克服行政執法中相互推諉的“頑癥”，督促各部門主動靠前一步，承擔應有的責任。對在事情面前躲，矛盾面前繞的部門和個人進行問責，進一步樹立責任意識。

　　3、進一步規范執法行為。用法律說話、用證據說話。嚴格規范自由裁量權，減少行政執法隨意性。尤其是有一線執法任務的重點部門，要進一步完善執法流程和表單證書等基本執法規范。

　　4、進一步創新執法方式。大力倡導服務發展建議、行政監管勸勉、執法事項提示、輕微問題告誡、突出問題約談、重大案件回訪等柔性執法方式，做到管理與服務、執法與疏導、處罰與教育有機結合。既要克服敷衍了事漠視訴求的不作為現象，又要解決執法擾民擾企的亂作為現象，保持良好的投資環境，維護安定團結的大局。按照市里的統一部署，開展景區和窗口地區的綜合管理、聯合執法調研活動，建立并創新聯合執法機制。

　　5、進一步提升隊伍素質。提升全體執法人員的法律素質是行政執法工作能夠持續深入推進的根本保證。在機構編制改革中，重點執法部門考慮設置專門的法制科，一般部門明確承擔相應職責的科室。進一步推動區行政執法教育培訓中心實體化運作，制定年度教學培訓計劃，貫徹學訓一致的原則，結合執法監督中發現的問題，有針對性地加強執法教育培訓，進一步擴大教育平臺的輻射作用和影響力，提升執法隊伍素質和水平。

　　6、進一步強化考核約束。注重發揮考核制度的導向功能、評價功能、監督功能。在“法治政府建設”考核指標體系中加大執法評議的權重，突出強調各重點執法單位的案件數量和質量，并納入政府的目標績效考核評價體系，切實把行政執法考核作為“硬指標”和“硬約束”，確保行政執法落實到位。

　　加強行政執法是全面推進依法行政，建設法治政府的重要組成部分，任重而道遠，我區將以這次行政執法大檢查為契機，進一步規范行政執法行為，強化行政執法監督，積極探索基層政府行政執法工作的新舉措、新機制，為“爭創首善之區、建設幸福鼓樓，率先基本實現現代化”創造良好的法治環境。