黨的十八屆四中全會：從治民到治權學習心得體會

　　改革是這個時代的標志。“全面深化改革”的關鍵詞，落點仍在“改革”、重點卻在“深化”，但前提在“全面”。與以往“改革”更多與經濟領域聯系在一起不同，十八屆三中全會開啟的“全深改”時代，法治領域的改革更為引人注目。

　　今年以來，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過了《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，第三次會議又審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》。在已確定的司改六省市中，上海已經先行。

法制是痛定思痛的選擇

　　對中國而言，“法治”是個西方舶來品。“法治”目標的確立，也充滿了波折。

　　在我們的傳統文化里，找不到法治的種子，有的只是法制工具主義這個“刀把子”。一千多年極權社會的歷史畫卷中，有君權無民權，有臣民無公民，有人治無法治。故而特權橫行，權利不張，民眾飽受奴役。正是基于臣民心態，古人才會將治國希望一味寄托于明君賢臣，到頭來卻總逃不過“人存政舉、人亡政息”的歷史周期律。

　　到了近代中國，法治作為人治的替代方式，開始進入“試驗期”。這一路走來，幾經反復更張，幾多彷徨退卻。謂之“飽經風雨，坎坷曲折”絲毫也不為過。

　　1949年9月底，中華人民共和國經“新政協會議”在“政治協商”后宣告成立。而對于法治的需求，在當時看來并不那么迫切。是斯大林的先后三次建議，最終讓毛澤東、劉少奇等在1952年底下定決心召開全國人大并制憲。毛澤東還親自掛帥憲法起草委員會主席，帶領一群由若干黨內秀才和著名憲法學家組成的隊伍，數易其稿拿出了一部憲法草案。

　　1954年9月中旬，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。毛澤東在為他領導起草的憲法站臺時說：憲法不是天衣無縫的，總是有缺點的。“天衣無縫”，書上是這樣說過。天衣，我沒有看見過，也沒有看過從天上掉下來的，我看到的衣服都是有縫的，比如我穿的這件衣服就是有縫的。憲法以及別的法律，都是有缺點的。什么時候發現，都可以提意見，反正全國人民代表大會會議一年一次，隨時可以修改，能過得去的，那就不要改了。如果沒有意見，就付表決。1954年9月20日，第一屆全國人大第一次會議在毛澤東的率先舉手下，全票通過了《中華人民共和國憲法》，史稱“54憲法”。

　　但憲法的通過和憲法的適用是兩個完全不同的概念。在近三十年的時間里，“54憲法”在“文革”中被“75憲法”所取代，共和國有“法律”之名且得到有效施行的，就只有《中華人民共和國婚姻法》了。這就是歷史學家唐德剛所戲稱的“兩部法律治天下”的由來。

沒有法律，如何來實現對社會的有效管治呢?

　　在人治與法治之間，沒有法治就是人治。至少迄今為止，人類還沒有找到第三條道路。

　　也正因為在共和國的前30年里，因缺乏法治所導致的人為災難太過深重，才有1978年開啟的法制恢復重建。剛從法治虛無中走出的中國大量需要立法，需要秩序，需要穩定，需要一種可以籍由法律而實現的可預期的生活。因而十一屆三中全會公報中著重提出的是“必須加強法制和立法等工作”。在“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”這16字方針中，“有法可依”是第一位的。

法治是社會轉型的必然

　　1978年，法制恢復重建幾乎與改革開放同步啟動�？糠ㄖ贫�不靠人治的理念，把中國帶入了一個立法時代。1979年，五屆人大二次會議甚至一口氣就通過了七部法律。經過30多年的建設，有法律體系終在上屆全國人大被宣告“已經形成”。

　　如果說“還是搞法制靠得住些”(鄧小平語)是痛定思痛的選擇，那么法治則是中國社會內在結構發生變化之后的必然趨勢。法制與法治雖是一字之差，卻截然有別。“法制”，顧名思義，是指法律制度，指向的是靜態意義上的法律形態;“法治”強調的則是通過法律的有效治理，指向的是活的法律在動態運作中的功能實現。“徒法不足以自行”。再完備的法制，也要變成活的法治才能使法律規則深入人心。

　　從文本上觀察，由法制到法治，中國走了20年。法學家們形象地把“法制”稱為“刀制”，而將“法治”稱為“水治”。刀者，專政工具;水，則寓意“法之公平”。“刀制”的要害在于握刀的人，用好了，于國于民是福;用不好，則遺禍無窮。“水治”的核心在水所寓意的公平，誰來達到公平的結果并不重要，重要的是，公平是可以期待的、具有高度確定性的結果。

　　1997年，執政黨的中央報告中首次出現了“依法治國”，并第一次系統闡述了依法治國的涵義。“依法治國”同時被確定為黨領導人民治理國家的基本方略。兩年后，“中華人民共和國實行依法治國，建設”在全國人大九屆二次會議上被寫入了憲法修正案，“法治”終為國家根本大法所確立。

　　這看似波瀾不驚的漸次推進，背后卻是中國社會內在結構的巨變。所謂“千年未有之大變局”，在社會轉型上突出表現為：從一個安土重鄉型社會過渡到流動無根型社會，從一個一元化社會過渡到一個多元化社會，從一個臣民社會過渡到一個市民社會，從一個單位社會過渡到一個社區社會，從一個熟人社會過渡到一個陌生人社會。熟人社會是一個倫理本位的社會，以血緣、倫理、情感等來維系人與人之間的基本秩序;而陌生人社會則是一個契約本位的社會，它以外在于人情、血緣的契約(法律)來規范人與人之間的關系。

　　中國在經濟上的迅猛發展，城鄉人口流動的加速，促使原有的熟人社會快速瓦解。公民與政府之間的關系，農民與市民的關系，老市民與新市民的關系，多是在彼此陌生的狀況下發生的。一個淺顯的例子：我們為什么會把辛苦賺來的鈔票交給銀行柜臺里陌生的小姑娘或小伙子?這并不是因為我們信任這些陌生人，而是因為我們信任建立在我們與銀行之間的儲蓄合同關系，并相信國家會保障這種合法的法律關系的實現。

　　這種新型的社會關系，已不大可能借助于舊有的秩序維系方式—如道德、倫理、宗法、情感等—來調整。法治正是在這一宏大的背景下為社會所強烈呼喚。熟人社會是身份之治，本質是人治。

　　英國著名歷史法學家梅因曾言：人類所有進步社會的運動，迄今為止，都是一個“從身份到契約”的運動。中國也在加速走向“契約之治”，法律就是體現多數民意的契約。中國無法不選擇法治，因為社會轉型的大趨勢已無可逆轉。

　　陌生人社會也在促使國人從“恥訟”走向“為權利而斗爭”。“世人惟不平則鳴，圣人以無訟為貴。”在“無訟以求”，“息訟止爭”的傳統文化中，尋找訴訟解決爭端的人總跟“刁民”的形象聯系在一起。“好訟之子，多數終兇”，這句惡毒詛咒佐證了彌漫在民間的“恥訟”心理。熱播的《離婚律師》中，也集中展現了兩代人的訴訟觀。女律師羅鸝的母親就對女兒替人打離婚官司很不能理解。在家庭爭議之外，這位母親還以她的“金牌調解”形象到處勸告當事人放棄打官司，并收獲了一批“粉絲”。

　　盡管如此，現實生活中的離婚訴訟還是在逐年遞增。青山遮不住，畢竟東流去。在倡導多元化糾紛解決機制的今天，和解和訴訟還將同時并存。只不過，司法才是社會正義的最后一道防線。法治改革從司法改革切入，最大的意義就在于，要通過個案正義的實現，逐漸樹立司法公信和司法權威，讓陌生人社會也擁有定紛止爭的制度保障，從而更有效地維護社會穩定，提升民眾福祉。

法治的本源是治權而非治民

　　和“法制”與“法治”截然有別一樣，“以法治國”和“依法治國”也是一字之差，天壤之別。前者是黨和政府用法律來治理國家，后者是國民依照憲法和法律規定，規范和監督公權力管理國家。

　　要建設法治，必先規范和約束公權。依現行憲法的規定，國家一切權力屬于人民。而政府只是權力代行者，這種公權力，必須經由法律的授予。這就是法治的基本準則之一，對公權力而言，法無明文授權即不可為。

　　從國家理論來說，公民權利是國家權力的基礎，國家權力是公民權利的保障。權利并不是來自于國家的恩賜，而是國家權力存在的合法性依據。公民權利以利益為基礎，自由為前提，主張為取向。國家權力以國家機器為后盾，國家強制力為支撐，國家權威為追求。因而國家權力的存在和行使，只能也必須以公民權利的保障為出發點和歸宿。換言之，政府掌握國家權力的合法性基礎，就在于它必須致力于建設一個和諧的、幸福的、美麗的和平安的中國，并在此基礎上不斷提升民眾的福祉。

　　然而作為工具的公權力，卻是柄雙刃劍，既可護佑民眾，亦可侵害民權。法治就是迄今為止能夠防止公權兇猛的“最不壞的辦法”，也是世界各國普遍選擇的治國理政的基本方式。法治的核心就是依法治官、依法治權。官與權不可分。“官者，管也。”管則需權，有權則需設官。但權力又天然具有誘惑與腐蝕性。孟德斯鳩曾言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”如果權力濫用不能被法律所遏制，一切美好的目標都將是鏡花水月。因此，必須用法治為權力劃出邊界，為權力定下規則，為權力套上“緊箍咒”。

　　“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”有媒體調查顯示，民眾對十八大報告印象最深的，就是此句。這實則也寄托了眾多公民對限制公權與反抗特權的期待。判斷一個國家有沒有法治其實也很簡單，那就是看這個國家的法律能不能把公權力關進籠子里，使之不能為惡。

　　法治的實質是良法之治，有法律不等于有法治，只有制定良好的法律并得到全社會一體遵行，法律能夠自動運轉，才可以算得上是真正意義上的法治。問題在于，推行法治觸及執政者的根本利益，必然會遭到各種明里暗里的抵制。很多“看上去很美”的法律，始終難以落到實處，正是由于既得利益階層的強大阻撓。

　　有人順應法治潮流，也有人逆潮流而動。在一些地區和一些領域，有法不依、權責不一、權力驕橫、官不悔判等等“反法治”現象仍然存在�？傆猩贁倒賳T固執地抱持“法制工具主義”，把自己排斥在受法所制的對象之外。10多年前，還有某基層官員對媒體宣稱自己“上管天，下管地，中間管空氣”。這種權力本位的觀念，急需被責任本位所取代。十八大以來，執政黨在反腐敗上不遺余力，尤其是“大老虎”紛紛落馬，大快人心。這也是推動法治的另一種形式。沒有對違法行為的懲處，法律就會淪為一紙空文。

　　從周永康案及眾多“大老虎”的落馬來看，十八屆四中全會首次聚焦法治，也是執政黨痛定思痛之后的選擇。一個可茲觀察的視角在于，自上世紀90年代以來，執政黨召開了四次四中全會，除十五屆四中全會關注國企改革之外，其他三次均聚焦黨建。以“依法治國”為四中全會議題，是破天荒的第一次。

　　中央政治局會議給出的理由是，“依法治國，是堅持和發展的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國、事關人民幸福安康、事關黨和國家長治久安。”“改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”

　　隨后，“第五個現代化”(國家治理體系和治理能力現代化)的提法不脛而走。這是自1954年第一屆全國人民代表大會明確建設“四個現代化”以來，執政黨對國家建設戰略目標的重大調整。“依法治國”從過去單純的治國方式方法提升到了“既是手段也是目標”，并伴隨“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，獲得了獨立地位。

　　而如何為中國的法治建設注入強大的動力，讓法律的切實施行不再成為難題，或將是下一步推進“依法治國”需要重點討論和解決的關鍵議題。

　　轉型期的中國，陌生人社會逐漸降臨，熟人社會尚未解體，法治與人治還將繼續共存下去。就像西西弗斯日復一日推著巨石到山頂，中國人也在日復一日地尋找法治的真諦。這種尋找也許并不會有立竿之效，但法治意識的培養與提升，從來都是潤物無聲。

　　當然，僅憑執政者的道德勇氣和個人擔當是遠遠不夠的。對權力的制約不僅需要“以權力制約權力”，更需要“以權利制約權力”。當今之中國，公眾并不缺乏維權與護法的熱情。所缺的，其實是制度化的監督管道和有效的權利救濟途徑。道理還是“窯洞對”中的老話，“只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

　　法治不彰，努力不止。這既是法治中國的必由之路，也是一個富強、民主、和諧、幸福中國的必由之路。