2019年全國土地利用總體規劃綱要全文內容(二)

　第二節　加大補充耕地力度

　　嚴格執行建設占用耕地補償制度。切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區、直轄市補充耕地義務;支持有條件的地區在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經國務院批準，通過實施土地整理復墾開發重大工程，在全國范圍內統籌安排。積極推進土地整理復墾開發補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。

　　大力加強農村土地整理。積極穩妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農村生產生活條件和生態環境的同時，增加有效耕地面積，提高耕地質量。組織實施土地整理重大工程。到2010年和2020年，通過土地整理補充耕地63萬公頃(945萬畝)和182萬公頃(2730萬畝)。

　　積極開展工礦廢棄地復墾。加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，立足優先農業利用、鼓勵多用途使用和改善生態環境，合理安排復墾土地的利用方向、規模和時序。組織實施土地復墾重大工程。到2010年和2020年，通過工礦廢棄地復墾補充耕地17萬公頃(255萬畝)和46萬公頃(690萬畝)。

　　適度開發宜耕后備土地。在保護和改善生態環境的前提下，依據土地利用條件，有計劃、有步驟地推進后備土地資源開發利用，組織實施土地開發重大工程。到2010年和2020年，通過開發未利用地補充耕地34萬公頃(510萬畝)和139萬公頃(2080萬畝)。

　　第三節　加強基本農田保護

　　穩定基本農田數量和質量。嚴格按照土地利用總體規劃確定的保護目標，依據基本農田劃定的有關規定和標準，參照農用地分等定級成果，在規定期限內調整劃定基本農田，并落實到地塊和農戶，調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級。嚴格落實基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農田;確需占用的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。

　　加強基本農田建設。建立基本農田建設集中投入制度，加大公共財政對糧食主產區和基本農田保護區建設的扶持力度，大力開展基本農田整理，改善基本農田生產條件，提高基本農田質量。綜合運用經濟、行政等手段，積極推進基本農田保護示范區建設。

　　第四節　強化耕地質量建設

　　加大耕地管護力度。按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產田改造力度，積極開展農田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節水抗旱技術，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產能力。

　　確保補充耕地質量。依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設。

　　第五節　統籌安排其他農用地

　　提高園地利用效益。重點發展優質果園，建設優勢果產品基地，促進品種結構調整和產品質量提高。調整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發展。加強對中低產園地的改造和管理，穩步提高園地單產和效益。

　　嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區、森林公園以及大江大河源頭等生態脆弱地區的林地。管好、用好現有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。

　　推進牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養結合，科學合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產力。牧區逐步改變依賴天然草原放牧的生產方式，建設高產人工草地和飼草飼料地。半農半牧區發展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態系統恢復重建等工程的實施。

　　合理安排畜禽養殖用地。加強畜禽養殖用地調查與規劃，鼓勵規�；�畜禽養殖。引導新建畜禽場(小區)利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發展畜禽養殖。

　　第四章　節約集約利用建設用地

　　圍繞提高建設用地保障科學發展的能力，嚴格控制建設用地規模，科學配置城鎮工礦用地，整合規范農村建設用地，保障必要基礎設施用地，優化建設用地結構和布局，加強建設用地空間管制，促進國民經濟又好又快發展。

　　第一節　嚴格控制建設用地規模

　　嚴格控制新增建設用地規模。以需求引導和供給調節合理確定新增建設用地規模，強化土地利用總體規劃和年度計劃對新增建設用地規模、結構和時序安排的調控。以控制新增建設用地規模特別是建設占用耕地規模，來控制建設用地的低效擴張，促進土地利用模式創新和土地利用效率提高，以土地供應的硬約束來促進經濟發展方式的根本轉變。

　　加大存量建設用地挖潛力度。積極盤活存量建設用地，加強城鎮閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發;積極推行節地型城、鎮、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設節地技術和模式，促進各項建設節約集約用地，提高現有建設用地對經濟社會發展的支撐能力。

　　積極拓展建設用地新空間。加強規劃統籌和政策引導，在不破壞生態環境的前提下，優先開發緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉建設向地上、地下發展，拓展建設用地新空間。

　　第二節　優化配置城鎮工礦用地

　　控制城鎮工礦用地過快擴張。合理調控城鎮工礦用地增長規模和時序，引導大中小城市和小城鎮協調發展，防止城鎮工礦用地過度擴張。嚴格執行國家工業項目建設用地控制指標，防止工業用地低效擴張，從嚴控制城鎮工礦用地中工業用地比例。從嚴從緊控制獨立選址項目的數量和用地規模，除礦山、軍事等用地外，新增工礦用地必須納入城鎮建設用地規劃范圍。嚴格按照土地利用總體規劃和節約集約用地指標審核開發區用地，對不符合要求的，不得擴區、升級。

　　優化工礦用地結構和布局。依據國家產業發展政策和土地資源環境條件，合理制定產業用地政策，優先保障技術含量高、社會經濟效益好的產業發展用地，重點保障與地區資源環境條件相適應的主導產業用地�？茖W配置不同類型和不同規模的企業用地，提高工業用地綜合效益，促進地區產業鏈的形成。鼓勵利用原有工業用地發展新興產業，降低用地成本，促進工業產業升級。調整優化工礦用地布局，改變布局分散、粗放低效的現狀。

　　引導城鎮用地內部結構調整。控制生產用地，保障生活用地，提高生態用地比例，促進城鎮和諧發展。嚴格限定開發區內非生產性建設用地的比例，提升開發區用地效率和效益。合理調整城鎮用地供應結構，優先保障基礎設施、公共服務設施、廉租住房、經濟適用住房及普通住宅建設用地，增加中小套型住房用地，切實保障民生用地。

　　第三節　整合規范農村建設用地

　　積極支持新農村建設。按照新農村建設的要求，切實搞好鄉級土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。重點保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛生、人口計生等社會事業發展。

　　加強農村宅基地管理。合理安排農村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現有住宅用地超標準問題。農民新建住宅應優先安排利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。

　　穩步推進農村建設用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造。到2020年，完成農村建設用地整理90萬公頃(1350萬畝)，其中，“十一五”期間完成30萬公頃(450萬畝)。

　　第四節　保障必要基礎設施用地

　　保障能源產業用地。按照有序發展煤炭、積極發展電力、加快發展石油天然氣、大力發展可再生能源的要求，統籌安排能源產業用地，優化用地布局，嚴格項目用地管理，重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網建設用地。2006-2020年安排新增能源建設用地50萬公頃(750萬畝)，其中，“十一五”期間安排新增能源重點建設項目建設用地20萬公頃(300萬畝)。

　　統籌安排交通用地。按照統籌規劃、合理布局、集約高效的要求，優化各類交通用地規模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準，大力推廣節地技術，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網絡的形成和完善。2006-2020年，新增鐵路用地26萬公頃(390萬畝)，其中，“十一五”期間安排11.5萬公頃(172.5萬畝)。新增公路用地145萬公頃(2175萬畝)，其中，農村公路用地30萬公頃(450萬畝);“十一五”期間安排新增公路用地55萬公頃(825萬畝)，其中農村公路用地12萬公頃(180萬畝)。新增港口碼頭用地3萬公頃(45萬畝)，其中，“十一五”期間安排1萬公頃(15萬畝)。新增民用機場用地5萬公頃(75萬畝)，其中，“十一五”期間新增民用機場用地1.5萬公頃(22.5萬畝)。

　　合理安排水利設施用地。按照水資源可持續利用和節水型社會建設的要求，加強水利設施的規劃選址和用地論證，優先保障具有全國和區域戰略意義的重點水利設施用地。推動農村水利設施建設，保障以灌區續建配套節水改造、雨水集蓄利用和農村飲水安全為重點的農村水利設施用地，促進農業生產和農村生活條件的改善。規劃期間，安排新增水利設施用地45萬公頃(675萬畝)，其中，“十一五”期間安排22萬公頃(330萬畝)。南水北調東線和中線工程安排8.70萬公頃(131萬畝)。

　　加強礦產資源勘查開發用地管理。按照全國礦產資源規劃的要求，完善礦產資源開發用地政策，支持礦業經濟區建設，加大采礦用地監督和管理力度。按照全國地質勘查規劃的要求，依法保障礦產資源勘查臨時用地，支持礦產資源保障工程的實施。

　　第五節　加強建設用地空間管制

　　實行城鄉建設用地擴展邊界控制。各地要按照分解下達的城鄉建設用地指標，嚴格劃定城鎮工礦和農村居民點用地的擴展邊界，明確管制規則和監管措施，綜合運用經濟、行政和法律手段，控制城鄉建設用地盲目無序擴張。

　　落實城鄉建設用地空間管制制度。城鄉建設用地擴展邊界內的農用地轉用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監管;城鄉建設用地擴展邊界外的農用地轉用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設項目，提高土地規劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證，確�？茖W選址和合理用地。

　　完善建設項目用地前期論證制度。加強建設項目用地前期論證，強化土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地供應政策等對建設用地的控制和引導;建設項目選址應按照節約集約用地原則進行多方案比較，優先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

　　第五章　協調土地利用與生態建設

　　圍繞加強土地生態保護與建設，保護基礎性生態用地，加大土地生態環境整治力度，因地制宜改善土地生態環境，促進環境友好型社會建設。

　　第一節　加強基礎性生態用地保護

　　嚴格保護基礎性生態用地。嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地的開發利用，對沼澤、灘涂等土地的開發，必須在保護和改善生態功能的前提下，嚴格依據規劃統籌安排。規劃期內，具有重要生態功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75%以上。

　　構建生態良好的土地利用格局。因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。支持天然林保護、自然保護區建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態安全屏障。在城鄉用地布局中，將大面積連片基本農田、優質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀優美、人與自然和諧的宜居環境。

　　第二節　加大土地生態環境整治力度

　　鞏固生態退耕成果。切實做好已退耕地的監管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區生態改善、農民增收和經濟社會可持續發展。在調查研究和總結經驗基礎上，嚴格界定生態退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設規劃，切實提高退耕還林的生態效益。

　　恢復工礦廢棄地生態功能。推進礦山生態環境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術，提高土地生態系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

　　加強退化土地防治。積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失;加快風蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區生態防護體系建設;綜合運用水利、農業、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地;建立土壤環境質量評價和監測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環境，積極防治土地污染。

　　第三節　因地制宜改善土地生態環境

　　快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發揮耕地的生產、生態功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發展城郊農業。促進產業結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業用地。

　　平原農業地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優先地位，加強基本農田建設，大力發展生態農業。在保護生態環境前提下，重點優化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發展城鎮集群和產業集聚。嚴格控制工業對土地的污染，防治農田面源污染。

　　山地丘陵地區，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，積極防治地質災害。因地制宜加強植被建設，穩步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發揮生態系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經營，促進山區特色產業發展。

　　能源礦產資源開發地區，要堅持資源開發與環境保護相協調，禁止向嚴重污染環境的開發項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發中土地復墾的監管，建立健全礦山生態環境恢復保證金制度，強化礦區生態環境保護監督。

　　第六章統籌區域土地利用

　　圍繞優化國土開發格局，科學劃分土地利用區，明確區域土地利用方向，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區、直轄市土地利用的調控，促進國家區域發展戰略的落實。

　　第一節明確區域土地利用方向

　　根據各地資源條件、土地利用現狀、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位的差異，把全國劃分為九個土地利用區，明確各區域土地利用管理的重點，指導各區域土地利用調控。

　　──西部地區。穩定耕地面積，提高耕地質量，確保基本口糧田。統籌安排基礎設施、生態環境建設、特色優勢產業發展和承接產業轉移用地，重點支持依托中心城市和交通干線的開發，逐步提高集約用地水平。

　　西北區：保障油氣和優勢固體礦產資源開發、出境和跨區鐵路、西煤東運和交通通道的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重，適當降低人均城鄉建設用地面積。支持水利建設和節水農業發展，加強平原、旱塬和綠洲的耕地保護和基本農田建設，適度開發耕地后備資源。嚴格生態用地的用途管制，重點加強農牧交錯帶、干旱和荒漠草原區、沙漠綠洲等地區的土地生態保護和建設，積極開展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。

　　西南區：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設用地，適當增加城鎮建設用地，合理安排防治地質災害和避讓搬遷用地。加強對重慶和成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區用地的政策指導。加強平原、壩區耕地的保護，加大對基本農田建設的支持力度。大力開展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養林保護、防護林營造等工程，限制生態用地改變用途，促進生物多樣性保護和以自然修復為主的生態建設。

　　青藏區：保障基礎設施和生態移民搬遷的建設用地需求，適當增加農牧區城鄉建設用地面積，支持少數民族地區和邊疆地區的發展。加大西藏“一江兩河”(雅魯藏布江，拉薩河、年楚河)和青海海東等地區土地整理的支持力度，加強對青海柴達木循環經濟試驗區的用地政策指導。加強天然植被和高原濕地保護，支持退化草場治理、“三江源”自然保護區保護等生態環境建設。