2019年關于“放管服”改革的調查與思考

一、重慶推進“放管服”改革的主要做法及基本成效

黨的十八大以來，重慶市認真貫徹落實黨中央、國務院關于“放管服”改革的決策部署，聚焦制約發展和企業群眾反映強烈的突出問題，著力為企業“松綁”，為群眾“解絆”，為市場“騰位”。

第一，深化行政審批改革，審批效率和服務能力明顯提高。2013年以來，先后承接國務院下放行政審批事項127項，取消和下放市級行政審批權限841項，保留581項，審批事項減少50%。先后取消銀行貸款承諾、資金信用證明、股東出資承諾等18類企業投資審批中介服務，清理規范147項市級行政審批中介服務，并加強了后續管理。市、區縣、鄉鎮建立三級便民服務窗口，建成網上行政審批平臺，審批辦理時限縮短30%。

第二，深化商事制度改革，企業發展活力極大釋放。推進注冊資本認繳登記制，嚴控工商登記前置許可項目，將215項前置審批事項改為后置，“先照后證”登記市場主體24萬戶。發放“一照一碼”營業執照70萬份。放寬住所（經營場所）登記條件，使11萬戶市場主體受益。完善市場準入監測預警機制，對投資、房地產開發、教育培訓等行業實行準入資格審查，對鋼鐵、煤炭等產能過剩行業嚴格準入限制。探索建立個體工商戶強制注銷制度，2016年依法注吊銷4.43萬戶，一批空殼公司、僵尸市場主體快速出清。

第三，扎實推進企業降費減負，企業獲得感不斷增強。出臺涉企30條政策措施，推出五批《重慶市減輕企業負擔政策措施目錄清單》，并建立監督檢查工作機制。減輕企業“五險一金”負擔、減免企業保證金，降低企業要素成本、融資成本，壓縮涉企行政事業性收費。2013年以來，我市取消、停征、減免收費基金近120項，每年減負32億元左右。

第四，強化投資體制改革，投資環境持續優化。按照“非禁即入、非限即許”原則，暢通民間資本參與各領域項目建設渠道，釋放了民間投資活力。連續三年每年推出1300億PPP項目，累計實施項目73個，已開工30個、投資2100多億元。制定《深化投融資體制改革的實施意見》、《重慶市企業投資項目核準目錄》，完善投融資管理機制。將投資項目在線審批監管平臺融入到市網審平臺，實現“一口受理、網上流轉、公開透明”，并與國家固定資產投資在線服務監管平臺實現縱向貫通。

第五，切實抓好清單制度建設，政府和企業行為更加規范。市級3709項行政權力全部網上運行，實現與國家平?聯網互通和網上公開。探索權力清單動態調整機制，實現了市級行政權項與區縣、鄉鎮權力清單有效銜接，與行政審批項目動態調整有效對接。出臺《重慶市產業投資禁投清單》，按照重慶五大功能區域發展戰略，建立差異化、特色化投資導向機制，分行業和區域制定產業投資禁投清單，創新了政府監管方式，促進了市場公平競爭。

第六，積極推進監管機制改革，事中事后監管逐步強化。全市具有行政檢查權的部門，超過80%的區縣部門、95%的市級部門建立了“雙隨機一公開”監管機制，納入隨機抽查的事項占行政檢查事項的90%以上。隨機抽查事項占到市場監管執法事項的70%以上、其他行政執法事項的50%以上。率先試行法人數據庫和地理空間數據庫融合運用，初步建成市場主體分類監管平臺。出臺《重慶企業信用信息管理辦法》，初步形成法人基礎信息數據庫，在全國首批實現各部門涉企信息的統一歸集公示。

通過“放管服”改革，以權力“減法”、服務“加法”激發市場“乘法”，有效降低了各類制度性交易成本，切實增進了人民群眾的獲得感，企業發展收獲切實便利。2013年以來，重慶GDP年均增長11.7%，保持在全國前列。固定資產投資年均增長17.5%，民間投資比重超過50%。重慶的實踐表明，“放管服”改革，抓住了經濟體制改革和行政體制改革的核心，適應了經濟新常態下培育新動能的需要，是推進供給側結構性改革的重要手段，也是推動政府治理能力現代化的關鍵舉措，符合國際發展趨勢，符合時代發展要求。

二、當前“放管服”改革存在的主要問題

（一）統籌協調改革事項的力度需要加大

1.一些領域改革缺乏統一標準。以2016年各地報送的行政許可數量為例，山東、重慶、福建分別為742項、452項、136項，最高相差幾倍，影響了改革的統一性和效果評估。在探索工商登記制度改革中，有的“三證合一”、“五證合一”，有的甚至“二十證合一”，企業在全國注冊證照各異，影響了證照的權威。

2.條塊間部門間放管不同步。比如，重慶已取消“對國家鼓勵發展的外資項目（進口設備免稅）確認”、“對屬于西部地區鼓勵類產業確認（企業所得稅減免）”，但企業需要申請享受此類稅收優惠政策時，海關等部門仍要求企業提供主管部門的證明材料。又如，國家發展改革委已將新建和擴建汽車生產項目下放地方，但工信部要求汽車生產項目必須到該部信息平臺辦理登記公示，導致辦件企業仍要“上下跑”。

3.審批事項互為前置的現象較為突出。如涪陵區某項目，發改委可行性研究報告的審批需要提供國土局的土地預審文件，因項目用地涉及林地，國土局批復預審文件前又需取得林業局相關批復，而林業局批復的前提是取得發改委的可研批復，這樣就成了死循環，導致項目手續無法辦理。

4.行政審批中介事項還不規范。比如對安全監管的評估，行業主管部門委托中介機構進行，但進入安監系統咨詢庫的中介機構收費高達幾萬元，沒有入庫的中介機構只需幾千元。中介服務屬于市場行為，通過合同約定服務時限，無法確定辦理時限。

5.社會組織發育不足與管理約束不到位并存。過去，一些由行政機關辦理可以規范、及時而且免費的事項，交由中介機構承接后不僅要收費，還出現了服務質量下降的情況，增加了群眾麻煩，群眾往往將這筆賬記到政府頭上。

6.一些事項存在放、管、服脫節。比如，相關行政部門不再出具“婚姻證明”、“單身證明”等材料，但在財產分配、征地拆遷對象認定、銀行貸款、就業入職時，這些證明有時又必不可少，導致群眾不知所措。

7.法律法規政策調整不及時。比如注冊資本實繳制改為認繳制就涉及幾十部法律，相關管理制度改革推進難度極大。又如，現行許多法律法規對審批事項規定了“先證后照”，導致實施“先照后證”過程中，面臨與現行法律法規沖突的風險。

（二）簡政放權有效性仍需提升

1.有些領域的放權沒有體現差異化。一些地方把取消和下放行政審批事項數量作為考核改革成果的指標，存在為放而放。江津區反映，其承接下放的89項行政審批項目中，包括“外國醫療團體來華短期行醫審批”等54項至今辦件數為零，占下放總數的60%。九龍坡區反映，其作為主城核心城區，根本不存在野生林區，對其下放“建立固定狩獵場”審批事項，無異畫蛇添足。

2.有些領域的放權沒有“全鏈條”下放。一些部門在下放審批權限過程中“分拆下放、打包保留”，受理權和初審權下放，關鍵環節、終審權保留，導致申請人“兩頭跑”。某制藥公司新建廠房項目，在辦理立項、用地、規劃、設計、施工許可等手續時，在市區兩級行政審批部門之間反復跑路，時效性不增反降。

3.有些領域的放權不對路。本應該直接放給市場和社會的，卻只由上級部門下放到下級部門，權力仍在政府內部打轉。某醫藥公司反映，其研發的一款高端醫療設備，市場急需、國內領先，卻因為新產品不在政府物價核定目錄里，需要花大量時間到各省去“定價”，導致長期不能上市，錯失發展良機。

4.有些領域的放權放錯了位。比如，體育部門經營高危性體育項目審批權下放到了區縣，但一般性體育項目的經營許可卻未下放，這樣本末倒置的權力下放，不僅不能給地方體育產業發展“松綁”，也不利于市場監管。

5.有些領域的放權基層接不住。比如，開辦100張床位以下民營醫院審批權限下放，部分區縣反映，由于技術人員不足，最終還得委托市級部門有關人員代為審核。

6.有些領域的放權仍有較大空間。對一些關系公共安全和國計民生的領域和行業，從嚴從緊管理確有必要，但也要在“放”和“收”之間尋找平衡點，否則容易矯枉過正。一家藥業公司反映，改變一個藥品包裝盒，也要到國家食藥監總局備案，“等上三五個月，黃花菜都涼了”。

（三）監管機制與監管方式亟待完善

1.監管的合規性不足。國家層面的權責清單、負面清單還在建立完善中，導致各地的清單缺乏標準化和權威性。特別是負面清單，地方政府更多要求應用于市場準入方面，在事中事后監管方面國家部委推?比較遲緩，一些領域出現了監管不到位情況。

2.“雙隨機一公開”監管機制尚不健全。比如，隨機抽檢人員很可能不熟悉抽查領域，尚不具備相應的專業知識，反而會延誤檢查時間，甚至可能影響檢查結論的準確性。對于食品生產、化學藥品生產等行業，采取“雙隨機”，很難實現分類重點監管。對于未抽中的企業難以發現其真實經營狀況，只能依靠收到投訴、舉報再對其進行集中調查。

3.對新經濟的監管方式需加強探索。如前些年互聯網金融發展良莠不齊、魚龍混雜，有的偏離正確方向、經營嚴重違規，有的打著互聯網金融名義搞非法集資，存在取證難度大、執法監管難到位等問題。

4.監管不公、監管過度現象依然存在。一些部門對運動式監管樂此不疲，如一旦發生安全生產事故，往往就會對同類型企業進行大檢查。多頭監管、重復監管沒有根除，讓企業疲于應付。一家酒店反映，每年接受各類檢查仍有數十項。

5.社會信用監管和聯合懲戒機制缺失。黑名單等信用約束機制，由于信息傳播有限，對失信行為的懲戒力度有限，尚未形成一個寬嚴有序的懲罰體系。

（四）政務服務效能有待提高

1.行政審批機制需完善。投資領域審批雖經壓縮，但各種審批“要件”、程序、環節依然繁多，審批時間還是較長。以工程建設領域“五段式”并聯審批為例，整個審批流程含辦理事項145項，涉及27個行政主管部門和公共服務提供機構，一般投資項目審批仍需110～170個工作日，公益類基礎設施建設項目審批時間更長。

2.政務服務流程需優化。比如工程建設領域，有近30個審批事項需要重復提供身份證明的營業執照、組織機構代碼證、資質證書等，有20多個審批事項需要提供立項批復文件。

3.政策落地存在梗阻。一些涉企政策知曉度不高、程序繁瑣、申請困難。如投資補助政策，過分強調以預投資額度為依據進行補貼，有企業反映，如果最后投資額與預投資不完全相符，就可能涉嫌套取國家資金，影響了企業申報積極性，也加大了部門管理難度。

4.工作作風亟需轉變�，F在“門難進、臉難看”大有改觀，但“門好進、臉好看、就是事辦不成”的情況還客觀存在。特別是服務新經濟方面，基層政府及其工作人員素質能力跟不上，往往就會抱著多一事不如少一事的態度，敷衍塞責，推諉拖沓。

（五）“互聯網+”作用發揮不夠充分

1.政府各業務系統融合不夠。江津區反映，網上審批36個部門中，使用部級系統的28個，重慶系統的30個。433個審批事項涉及雙軌運行的項目大項137項，小項277項，各網絡資源仍然存在條塊交錯、共享互通不夠的現象，辦理的各類證照不能實現共享互認，網上辦理的事項還需要紙質件流轉，有的事項不能在窗口完成審批。

2.“信息孤島”現象突出。如國家旅游局將已下放的導游證審核，重新收回到新上線的國家旅游局內部信息系統辦理。又如，工商部門的業務實際還是在其內部系統辦理，其過程不能實時共享，其結果無法有效利用，其簽發的工商營業執照信息也無法被其他部門檢索、比對、提取。

3.電子材料效力不足。對電子材料的認證問題，法律法規缺乏明確規定，一旦發生糾紛，法院一般不認可這些電子證據。一家建工企業反映，因為企業資質的電子證明效力不足，經常是剛剛上午在一個城市參加完競標，下午又不得不馬上攜帶證明原件轉機趕往另一個城市參加競標。

4.信息數據資源開發利用不夠。一些地方或部門僅把網審平臺當作“信息存儲器”和“數據統計機”，或因缺乏相關技術人才，無法盤活數據庫資源，制約了大數據運用服務決策的效果。

5.政務公開不全面不及時。多個企業反映，一些科技創新補貼政策的申領范圍、所需材料、具體流程等無法在政府和部門網站查詢，或者雖然公布了但語焉不詳，讓人霧里看花，最終還要登門拜訪。

三、對深化“放管服”改革的建議

第一，著力增強改革的協調性、聯動性、精準性�！胺殴芊�”改革，“放”是前提，“管”是基礎，“服”是目的。應充分發揮國家和地方“放管服”改革領導小組的統籌協調作用，強化對改革目標的系統謀劃和過程把控。推進政府、市場、社會同向發力，加快構建政府部門間、政府與市場間、政府與社會間的新型合作關系，切實改變政府行政管理、公共資源運作、公共服務供給“碎片化”現象，形成改革整體推進合力。著力增強層級間、區域間、部門間的協作意識和協調機制，切實解決好改革不同步、不配套、不到位等問題。與時俱進優化整個行政職權體系，推動相關監管服務機構或職能的有機整合，更好地全面正確履行政府職能。

第二，著力強化簡政放權的針對性、同步性和有效性。進一步以群眾需求為導向、從反映強烈的突出問題入手，更為精準、更加精細地清除阻礙創新發展的“堵點”、影響干事創業的“痛點”和監管服務的“盲點”。對一些技術檢驗類、資格資質類許可事項，可更多通過事中事后監管和標準化評估來實現。對跨部門、跨領域、跨地域的審批事項，相同或相近類別的應一并取消或下放，關聯審批事項應“全鏈條”整體取消或下放，不能你放他不放、責放權不放。對下放給基層的審批事項，應根據地方各級政府的職責和發展需要來確定，并在人才、經費、技術、裝備等方面予以保障，絕不能層層往下甩包袱，確保基層接得住、管得好。

第三，著力加強綜合監管、分類監管、智能監管。改革監管體制，創新監管模式，強化監管手段，切實提高事中事后監管的針對性和有效性。大力推進市縣兩級綜合行政執法改革，健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，推進違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，避免交叉重復或留空白死角。推行“雙隨機一公開”監管過程中，應加強對行業、區域的分類監管，健全隨機抽查與傳統監管協同機制，既要防止選擇性監管，也要防范監管真空。加快建立全國統一的市場準入制度，對新技術、新產業、新業態、新模式，本著鼓勵創新原則，量身定制監管模式，但決不能放任野蠻生長，確保新經濟健康有序發展。積極運用大數據、云計算、物聯網等信息技術，強化線上線下一體化監管，提高監管效能。

第四，著力優化公共服務、提升效率、增加供給。創新服務理念，更多運用市場化、社會化、信息化手段，改進政府服務方式，增強公共服務的公平性和可及性，讓企業和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。加快構建政務服務“一張網”，推進各類服務事項預約、申報、辦理、查詢等全流程網上運行，實現跨部門、跨地區、跨行業“證件聯用、信息聯通、服務聯動”。大力推動實體政務大廳、網上政務平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線等綜合運用，促進線上線下一體運行，最大程度地便民利民。對相關部門已取消而其他部門仍要求群眾出具的各種“證明”，應通過部門之間的信息共享和業務協同來核查解決，而不應該找群眾提供。加強對水、電、氣、通訊等公共服務機構的管理，逐步規范和降低一批收費標準，推進更多便民服務措施。

第五，著力強化信息平臺、信用體系、社會組織等基礎支撐。加強共享政務信息的頂層設計，完善政務服務信息共享和平臺對接的標準體系，健全政務信息跨部門、跨層級、跨區域互通和協同共享的機制制度，打通數據壁壘，消除“信息孤島”。加大政府信息數據開放力度，暢通聯接政府與群眾的信息“高速路”。加快構建全國統一的信用信息平臺和社會信用體系，強化企業和個人信用信息的應用，建立健全信息披露和誠信檔案制度、聯合激勵與懲戒機制。進一步放開中介服務市場，推行公開承諾、執業公示、限時辦結、合同管理、收費公示、?業記錄和清退淘汰懲戒機制，促進中介服務規范化管理、社會化發展。

第六，著力強化法治思維、規則意識、責任意識。將“放管服”改革全面納入法治軌道，增強改革的合法性和權威性，有效固化改革的成果。主動適應改革和發展需要，及時修改或清理廢除不再適用的法律法規和政策性文件，比如盡快修訂作為行政審批制度基礎的《行政許可法》。修法立法要切實防止部門利益法制化，嚴禁法外設權擴權，走出精簡膨脹循環的怪圈。堅持以剛性制度管權限權，推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化。加快完善清單制度，探索國務院部門統一制定權力清單、責任清單和負面清單，并建立動態調整機制。比照中央環保督察等機制，建立“放管服”改革督察工作責任制，加強對國家各部委、各省區市的督查督辦，確保各項改革措施落到實處。進一步健全政府工作人員激勵和問責機制，堅決糾正懶政怠政、消極敷衍等現象，營造主動作為、干事創業的濃厚氛圍。